II SA/Ke 745/05

Sygnatura akt: II SA/Ke 745/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 04 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant: Ref. stażysta Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04.11.2005 r. sprawy ze skargi Województwa Świętokrzyskiego na decyzję Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z dnia 20 kwietnia 2005 r. numer 26/2005 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 kwietnia 2005r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach stwierdziło nieważność uchwały Nr XXV/253/05 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 16 marca 2005r. w sprawie zaciągnięcia pożyczki na prefinansowanie działań w ramach Priorytetu II ZPORR 2004-2006 współfinansowanych ze środków pochodzących z funduszy strukturalnych. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Regionalna Izba Obrachunkowa wskazała, iż uchwała ta została podjęta z naruszeniem art. 48 ust. 1 pkt. 2 i 49 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 Nr 15 poz. 148 z późn. zm.). W uchwale tej brak jest precyzyjnego określenia wysokości zaciągniętej pożyczki, a powierzenie w § 4 jej wykonania Zarządowi Województwa nie daje podstaw do podejmowania działań w celu podpisania stosownych umów. Ponadto, zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 2 Ustawy o finansach publicznych, jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na finansowaniu wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach. Jak zaś wynika z uchwały budżetowej Sejmiku Województwa i uchwał zmieniających budżet podjętych w 2005r. na dzień 18 kwietnia 2005r. budżet Województwa jest zrównoważony i brak jest zaplanowanych wydatków, na których sfinansowanie mogłaby być zaciągnięta pożyczka. Potwierdzeniem powyższego jest § 3 uchwały, z którego wprost wynika, że podstawę do dokonania stosownych zmian w budżecie województwa za 2005r. stanowić będzie podpisanie umów pożyczki z Bankiem Gospodarstwa Krajowego. W skardze na powyższą uchwałę Województwo Świętokrzyskie zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 11 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych oraz art. 48 ust. 1 pkt. 2 i 49 ust. 1, a także art. 30g – 30l Ustawy o finansach publicznych. Zdaniem skarżącego po pierwsze organ nadzorczy przekroczył zakres kompetencji stwierdzając nieważność uchwały nie należącej do kategorii spraw wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, albowiem uchwała Sejmiku nie dotyczyła zaciągnięcia zobowiązania wpływającego na wysokość długu publicznego, zgodnie bowiem z art. 114 ust. 3 ustawy o finansach publicznych do pożyczek zaciąganych w związku ze środkami określonymi w umowie zawartej z podmiotem dysponującym funduszami strukturalnymi nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 114 ust. 1 i 2. Z kolei uregulowanie zawarte w przepisach art. 113 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych jest następstwem zasady, że zwrotu pożyczki dokonuje nie pożyczkobiorca, ale instytucja zarządzająca Programem lub instytucja pośrednicząca i tylko gdyby nie wpłynęły środki z budżetu Unii znalazłby zastosowanie art. 114 ust. 4 nakazujący zaliczyć otrzymane środki do długu publicznego. W konsekwencji zdaniem skarżącego oznacza to, iż łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego nie obejmuje kwot pożyczek zaciąganych w związku ze środkami określonym w umowie z podmiotem dysponującym funduszami strukturalnymi, a to oznacza, iż taka pożyczka nie ma wpływu na wysokość długu publicznego, a tylko uchwała w sprawie takiego zobowiązania zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 3 może być przedmiotem czynności nadzorczych RIO. Po drugie fakt, iż środki pozyskane z tytułu pożyczek na prefinansowanie nie wpływają na wysokość długu publicznego (o czym świadczy zdaniem skarżącego także umiejscowienie zasad udzielania pożyczek na prefinansowanie w dziale I ustawy o finansach publicznych a nie w dziale II) powoduje, iż nie mają do tych pożyczek zastosowania przepisy art. 48 i 49 ustawy o finansach publicznych. Ponadto uchwała Sejmiku będąca przedmiotem badania nadzorczego nie stanowiła jeszcze zaciągnięcia zobowiązania, ale jedynie zgodę na zaciągnięcie takiego zobowiązania w przyszłości. W odpowiedzi Regionalna Izba Obrachunkowa wnosiła o oddalenie skargi podnosząc, iż dopiero w dniu 30 maja 2005r. Sejmik Województwa Świętokrzyskiego podjął uchwałę zwiększającą plan wydatków budżetu Województwa na 2005r. o kwotę 38.704.390 zł przeznaczoną na prefinansowanie działań 2.1 – 2.6 Priorytetu II ,,wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach" wskazując, że źródłem pokrycia wydatków będzie pożyczka o charakterze pomostowym. Tego samego dnia podjęto też uchwałę upoważniająca Marszałka do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, wskazując jako podstawę zaskarżenia jedynie art. 48 ust. 1 pkt 2 i 49 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Odnosząc się do zarzutów skargi Regionalna Izba Obrachunkowa między innymi wskazała, iż art. 10 ustawy o finansach nie wyłącza z długu publicznego pożyczek na prefinansowanie programów i projektów finansowanych z udziałem środków pochodzących z funduszy strukturalnych, w związku z czym uchwała Sejmiku należy do zakresu nadzoru Izby. Z kolei przepisy art. 113 i 114 ustawy o finansach publicznych wskazują jedynie, kiedy obciążenie dochodów jednostek samorządu terytorialnego może przekroczyć granice progów procentowych . Przepisy te nie wyłączają z długu jednostek samorządu terytorialnego pożyczek zaciąganych w związku ze środkami określonymi w umowie zawartej z podmiotem dysponującym funduszami strukturalnymi. Pożyczki takie podlegają regulacjom zawartym w art. 48 i 49 ustawy o finansach publicznych. Zaciągnięcie pożyczki bez zaplanowanych w budżecie wydatków, na które jest ona zaciągana, powoduje brak podstaw do jej zaciągnięcia. Określenie zaś w uchwale, że przychody budżetu z tytułu pożyczki na prefinansowanie oraz wydatki, na które zostaje ona zaciągnięta, zostaną wprowadzone po podpisaniu umowy, jest naruszeniem zasady wykonywania budżetu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym, badając zaś konkretny akt Sąd ocenia jego legalność na datę jego wydawania. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów w pierwszej kolejności należało rozważyć kwestię, czy uchwała Sejmiku Województwa Nr XXV/253/05 z dnia 16 marca 2005r. mogła być przedmiotem badania przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz. U. Nr 55 z 2001r. poz. 577 z późn. zm.) do wyłącznej właściwości kolegium należy m. in. orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1. W tym zaś artykule ustawodawca przewidział, iż w zakresie działalności nadzorczej, właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje m. in. uchwały podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego. Uchwała z 16 marca 2005r. dotyczy zaciągnięcia pożyczki na prefinansowanie działań w ramach Priorytetu II ZPORR 2004-2006 współfinansowanych ze środków pochodzących z funduszy strukturalnych. Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, iż pożyczka ta nie wpływa na wysokość długu publicznego. Uregulowanie zawarte w art. 10 ustawy o finansach publicznych, w którym zawarta jest ustawowa wykładnia, nie wyłącza spod tego pojęcia pożyczek udzielanych na finansowanie zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii. Tego typu pożyczki są rozchodami publicznymi w rozumieniu art. 4 ustawy o finansach publicznych, podobnie jak z kolei do środków publicznych zalicza się środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej. Kwestię przekazywania i zwrotu środków na prefinansowanie Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego reguluje rozporządzenie Ministra Finansów z 13 września 2004r. wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 30 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z § 6 tego rozporządzenia środki na prefinansowanie są przekazywane narachunek bankowy Ministra Finansów z budżetu państwa. Pożyczkobiorcą jest jednostka samorządu terytorialnego i to ona w przypadku niewpłynięcia środków z budżetu Unii, z przyczyn zależnych od pożyczkobiorcy, zwraca pożyczkę ze środków własnych. To, iż w przepisach art. 113 ust. 3 i 114 ust. 3 wprowadzono pewne odrębne uregulowanie dotyczące pożyczek zaciąganych w związku ze środkami określonymi w umowie zawartej z podmiotem dysponującym funduszami strukturalnymi nie oznacza, iż tego typu pożyczki nie wpływają na wysokość długu publicznego. Również zamieszczenie uregulowań dotyczących pożyczek udzielanych na prefinansowanie w rozdziale 4 działu I ustawy o finansach publicznych w żaden sposób nie może świadczyć o tym, iż wolą ustawodawcy było wyłączenie tego typu pożyczek z pojęcia długu publicznego. Rozdział ten nie reguluje tylko zagadnień dotyczących środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, ale także wszelkich innych źródeł finansowania podmiotów sektora finansów publicznych. Skoro uchwała dotycząca zaciągnięcia pożyczki na prefinansowanie ma wpływ na wysokość długu publicznego, zarzut, jakoby z naruszeniem art. 18 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 Regionalna Izba Obrachunkowa stwierdziła nieważność uchwały, jest bezzasadny. Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 48 i 49 ustawy o finansach publicznych. Okoliczność, iż przez samo podjęcie uchwały przez Sejmik Samorządowy nie doszło jeszcze do zaciągnięcia pożyczki, bowiem pożyczka taka jest zaciągana faktycznie dopiero na podstawie umowy zawieranej przez zarząd województwa (§ 5 Rozporządzenia Ministra Finansów z 23 września 2004r.) nie oznacza, iż do takiej uchwały nie ma zastosowania przepis art. 48. Uchwała Sejmiku stanowi bowiem podstawę, bez której nie byłoby możliwe podjęcie działań przez Zarząd Województwa, mających na celu zawarcie umowy pożyczki. Już na etapie podejmowania uchwał, których przedmiotem jest zaciąganie zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego mają obowiązek przestrzegania uregulowań zawartych w rozdziale 4 działu II ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 48 ust. 1 i 2 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki na finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach jednostki. Oznacza to, że jeżeli budżet jest zrównoważony, nie ma możliwości podjęcia decyzji o zaciągnięciu takiego zobowiązania, ponieważ służy ono do pokrycia różnicy między dochodami a wydatkami budżetu. Jeżeli takiej różnicy nie ma, nie ma także potrzeby, a co za tym idzie podstawy prawnej do zaciągania kolejnych zobowiązań (por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2002r. sygn. SA/Kr 1508/02). Okolicznością bezsporną w sprawie jest to, iż w dacie podjęcie przez kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach uchwały, budżet województwa był zrównoważony. Dlatego też zasadnie kolegium RIO stwierdziło, że podjęta w dniu 16 marca 2004r. uchwała Sejmiku Województwa została podjęta z naruszeniem art. 48 ustawy o finansach publicznych. Ponieważ Sąd Administracyjny bada legalność uchwały na datę jej powzięcia, bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż w dniu 30 maja 2005r. Sejmik Województwa podjął uchwałę w sprawie zmian w budżecie województwa na 2005r. uwzględniających już wydatki, na pokrycie których celowe jest zaciągnięcie pożyczki. Mając powyższe na uwadze, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.