II SA/Wr 701/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego 10 zł kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu [...] r. J. K. zwrócił się do Starosty K. z wnioskiem o uchylenie decyzji z dnia [...]r. (nr [...]) i przywrócenie terminu do odwołania od tej decyzji, stanowiącej pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb stawów rybnych A w G. gm. S. Ś. Wnioskodawca podniósł, że nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy i że decyzję otrzymał dopiero w dniu [...]r. Starosta, przywołując art. 149 § 3 kpa, decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), odmówił wnioskującemu wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że J.K. nie jest stroną w postępowaniach dotyczących szczególnego korzystania z wód dla potrzeb stawów rybnych A w G., oraz że i tak w wyniku ewentualnego wznowienia postępowania powinna zapaść decyzja odpowiadająca dotychczasowej. Ponadto podniósł, że z treścią decyzji [...] r. (nr [...]) J. K. został zapoznany na etapie postępowania wodnoprawnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...]r. (nr [...]) co oznacza, że wniosek został złożony z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Od opisanej decyzji odwołanie do Wojewody D. wniósł J. K . W odwołaniu podniósł, iż kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji narusza szereg przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 128, 129, 130 § 1 i 2, 145 § 1 pkt 1, 2 i 4 kpa, w zw. z art. 20 ust. 2, art. 32 ust. 2 pkt 1,3,6 art. 33, art. 91 ust. 2 pkt 1,2 Prawa wodnego. Zdaniem odwołującego się decyzja narusza także art. 28, 29, 33 Prawa budowlanego. Skarżący wnosi o uchylenie zakwestionowanej decyzji, jako rażąco naruszającej prawo. Odwołujący się konsekwentnie twierdzi, że posiada przymiot strony w tamtym postępowaniu i jako strona winien być zawiadomiony o jego przebiegu. Podnosi także szereg argumentów merytorycznych co do jakości stawów, uznanych przez organ za rybne. Wojewoda D. decyzją z dnia [...]r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § l pkt l kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. K. od opisanej decyzji utrzymał ją w mocy. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że podanie o wznowienie postępowania i przywrócenie terminu do jego wniesienia w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w odniesieniu do przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu") powinno być wniesione w terminie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 1 i 2 kpa). J. K. dowiedział się o decyzji, o uchylenie której wnosi, w dniu [...]r., tj. w dniu otrzymania decyzji z dnia [...] r. (nr [...]). Potwierdzenie tego faktu stanowi zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji znajdujące się w aktach sprawy. Wniesienie więc podania w dniu [...]r. czyni podanie rzeczywiście wniesionym z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Organ drugiej instancji podzielił także pogląd organu pierwszej instancji, iż J. K. nie spełnia warunków "strony" w rozumieniu art. 28 kpa. Z akt sprawy nie wynika bowiem by wnioskodawca posiadał i udokumentował swój interes lub obowiązek prawny związany z postępowaniem w sprawie udzielenia i zmiany pozwolenia wodnoprawnego dla A. Tym samym nie mógł mieć wpływu na rozstrzygnięcia podjęte przez organ i w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby i tak decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zgodnie z art. 146 § 2 kpa takiej decyzji nie uchyla się. Należy ponadto wyjaśnić stronie skarżącej, że zarzuty odnoszące się do stanu technicznego obiektu stawowego PZW i zagrożenia z tym związanego wykraczają poza ramy orzecznictwa wodnoprawnego i stanowią przedmiot postępowań organów nadzoru budowlanego. Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożył J. K . W skardze ponowił zarzuty podniesione w odwołaniu. Wniósł o uchylenie obu zapadłych w toku postępowania administracyjnego decyzji, jako niezgodnych z prawem. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymała argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie "u.p.s.a." - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa procesowego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych oba orzekające w sprawie organy administracji publicznej przyjęły, że pismo skarżącego należy zakwalifikować jako podanie o wznowienie postępowania z tej przyczyny, że skarżący, będąc stroną postępowania nie był zawiadomiony o toczącym się postępowaniu, bez swej winy, co zakwalifikowano jako stan faktyczny odpowiadający normie prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Poskutkowało to wydaniem orzeczenia w trybie art. 149 § 3 kpa Zdaniem sądu orzeczenie w tym trybie należy uznać za co najmniej przedwczesne. Z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych wynika, że kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek pisma skarżącego z [...] r. Analiza tego pisma wskazuje, że J. K. określa je jako "odwołanie" od decyzji Starosty K. z dnia [...]r., otrzymanej dnia [...]r. W piśnie tym wnioskodawca wnosi o uchylenie kwestionowanej decyzji, jako rażąco naruszającej prawo, przywrócenie terminu, gdyż odwołujący się jako strona nie został powiadomiony o wzięciu udziału w postępowaniu i rozprawie wodno-prawnej, a także o zasądzenie na rzecz wnioskodawcy kosztów postępowania. W świetle tak sformułowanego petitum pisma należy uznać, iż jego kwalifikacja, jako wniosku o wznowienie postępowania było co najmniej przedwczesna. Wskazać bowiem wypada, że przy braku precyzji wnoszącego podanie w zakresie np. zaistnienia uzasadnionych wątpliwości, jaki ma ono charakter i czego wnioskujący pismem tym się domaga (co ma miejsce w kontrolowanym postępowaniu), organ winien skorzystać z dyspozycji art. 64 § 2 kpa, w myśl którego jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Takiej czynności procesowej organ pierwszej instancji zaniechał, co poskutkowało przedwczesnym, jednoznacznym zakwalifikowaniem podania jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Dodatkowo można tu wskazać na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony między innymi w wyroku z dnia 22 grudnia 1998 r. (III SA 4842/97, LEX nr 37160), w którym wskazano, że "zgodnie z art. 64 § 2 kpa, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni. Nieusunięcie tych braków w ustawowym terminie powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania stanowi natomiast jedną z postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przewidzianą w art. 134 kpa". W niniejszym postępowaniu rzeczą kompetentnych organów będzie ustalenie jaki charakter ma pismo wnoszącego podanie, czy jest to odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, czy jest to jednak prośba o zastosowanie trybu nadzwyczajnego. Należy także przypomnieć, że w zależności od ostatecznej kwalifikacji rodzaju pisma inne będą jego losy i ewentualne orzeczenia w sprawie, o czym wspomniano w tezie przywołanego orzeczenia. Rozważenia nadto wymaga również kluczowa kwestia, czy skarżący ma przymiot strony postępowania w sprawie korzystania z wód dla potrzeb stawów A w W . W myśl art. 28 k.p.a., "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Pojęcie strony postępowania administracyjnego było i jest przedmiotem zainteresowania zarówno doktryny, jak i bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wedle poglądu ustalonego przez piśmiennictwo "stroną w rozumieniu art. 28 k,p.a. będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona - tak rozumiana - wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. BECK, Warszawa 2000, wyd. III, s. 206). Nadto w tymże piśmiennictwie trafnie zauważa się także, że "przepis art. 28 zawiera dwie odrębne normy prawne, które zostały umieszczone w nim bez wyróżnienia ich technicznym zabiegiem legislacyjnym. Normy te są od siebie niezależne, bo zastosowanie jednej z nich wyłącza stosowanie drugiej (B. Adamiak: Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 88). Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte jednocześnie i z urzędu i na wniosek strony. Obydwie normy prawne są rozdzielone słowem "albo" wprowadzającym alternatywę rozłączną. Zastosowanie każdej z tych norm powoduje ten skutek, że istnieje prawny obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego i załatwienia sprawy co do jej istoty lub tylko zakończenia tego postępowania, przez wydanie decyzji administracyjnej (J. Borkowski: op. cit., s. 198). Jeśli podmiot, który wnosi odwołanie, nie posiada przymiotu strony, nie jest także legitymowany do wniesienia odwołania, gdyż uprawnienie to służy jedynie stronom (art. 127 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA sformułował następujący pogląd prawny: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (uchwała z 5.VII.1999 r. OPS 16/98, ONSA 1999, z. 4, poz. 119). Pogląd ten sąd administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie ustalenie jaki charakter ma pismo, które wszczęło kontrolowane postępowanie, czy skarżący ma przymiot strony i dopiero wyeliminowanie tych wad pozwoli na wydanie prawidłowych decyzji w sprawie. Dodać także można, iż dla rozważenia kwestii przymiotu strony może być organowi przydatna analiza przepisów prawa materialnego, na które powołuje się skarżący. Reasumując, zaskarżone decyzje zostały obarczone błędami w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.s.a. należało orzec jak na wstępie. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200, zaś orzeczenie zawarte w punkcie III sentencji oparto na dyspozycji art. 152 u.p.s.a.