II OSK 207/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska /spr./, Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Andrzej Jurkiewicz, Protokolant Magdalena Baduchowska, po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 112/05 w sprawie ze skargi M. W. na uchwałę Rady Gminy Izabelin z dnia 21 stycznia 2004 r. Nr XVI/123/2004 w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Truskaw i Truskaw-Helenówek – etap II 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Gminy Izabelin na rzecz M. W. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na uchwałę Rady Gminy Izabelin z dnia 21 stycznia 2004r. w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Truskaw i Truskaw-Helenówek – etap II. W uzasadnieniu tego orzeczenia, odnosząc się do powoływanych w skardze okoliczności (które w opinii skarżącej stanowiły podstawę do stwierdzenia nieważności powołanej uchwały), że projekt planu nie był wyłożony do wglądu, co uniemożliwiło skarżącej złożenie do niego zarzutów Sąd wskazał, że uchwalenie planu nastąpiło zgodnie z procedurą wynikającą z ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) zwanej dalej ustawą, której stosowanie w przedmiotowej sprawie wynika z faktu zawiadomienia o wyłożeniu planu przed utratą jej mocy w myśl art. 85 ust. 2 ustawy. W świetle przepisów tej ustawy przyjęcie planu musiało być m. in. poprzedzone dokonaniem odnośnych uzgodnień oraz wyłożeniem planu, a także rozpatrzeniem zgłoszonych zarzutów i protestów (art. 18 ust. 2, 23 i 24 ustawy). W ocenie Sądu procedura w tym zakresie, co do interesu prawnego i uprawnień skarżącej nie została naruszona. Sąd uznał za nietrafny także zarzut skargi jakoby o wadliwości uchwały przesądzał fakt, że podkład geodezyjny zastosowany do sporządzenia planu nie był w pełni aktualny na dzień podejmowania uchwały o przyjęciu planu (naruszenie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – Dz. U. z 2000r., Nr 100, poz. 1086 ze zm.) tzn. na jego rysunku nie były naniesione legalnie zrealizowane obiekty na terenie działki skarżącej, których realizacja została zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Sądu z przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków ani z samych regulacji dotyczących planowania przestrzennego nie można wywieść obowiązku aktualizacji podkładów geodezyjnych w trakcie procedury uchwalania planów. Choć w niektórych przypadkach nie uwzględnienie przy przyjmowaniu planu zmian uwarunkowań faktycznych znanych organom gminy może być kwalifikowane jako nadużycie władztwa planistycznego, to nie można uznać, że w rozpatrywanym przypadku doszło do takiego nadużycia. Za nieuzasadniony Sąd uznał także zawarty w skardze pogląd, że niedopuszczalne było wprowadzenie w planie ograniczeń co do możliwości zagospodarowania trenu przyległego do rowu melioracyjnego, oznaczonego na planie jako B 17-CP, albowiem ogranicza to możliwość wykorzystania działki naruszając konstytucyjne prawo własności skarżącej (art. 21 Konstytucji RP) i art. 3 ust. 2 i art. 33, w sytuacji, gdy od drugiej strony istnieje dostęp do rowu ze zwyczajowej drogi, co umożliwia jego prawidłową konserwację, a realizacja planu wymaga przesunięcia ogrodzenia niemalże pod okna zrealizowanego budynku powodując konieczność wykupu nieruchomości przez Gminę. W rozpoznawanej sprawie z ustaleń planu nie wynika bowiem konieczność wywłaszczenia skarżącej, co czyni chybionym zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji RP, w zakresie jego ust. 2, który dotyczy takiego przypadku. Przyjęcie określonych rozwiązań w planie wobec regulacji art. 2 ust. 2 i art. 33 ustawy rzutuje jednak na zakres wykonywania prawa własności, którego dotyczy art. 21 ust. 1 Konstytucji, w kontekście możliwości wprowadzenia z mocy ustawy ograniczeń zakreślonych treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd nie dostrzegł jednak, aby ustanowienie ograniczeń co do korzystania z własności w ustawie wykraczało poza ramy określone we wskazanym przepisie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Skoro ustawa generalnie dopuszcza ograniczenie uprawnień właścicielskich poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które mogą ograniczać możliwość wykorzystania nieruchomości (art. 2 ust. 2 i art. 33 ustawy) to nietrafne są zarzuty skargi, iż co do zasady wprowadzenie takich ograniczeń było bezpodstawne. Dodatkowo Sąd zauważył, że wprowadzenie wymienionych ograniczeń zostało logicznie wykazane potrzebami konserwacji urządzenia wodnego (rowu melioracyjnego). Sąd uznał za nietrafny pogląd skarżącej, że równie skuteczną konserwację rowu może zapewnić dostęp do niego wyłącznie od drugiej strony. Wprowadzone zakazy stanowią zresztą odzwierciedlenie wcześniej obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z 1993r., który w pkt 2.1.15 części opisowej wskazywał analogiczne ograniczenia. Sąd uznał także, że bez znaczenia są wskazywane przez skarżącą niekonsekwencje w treści tego planu w stosunku do postanowień pkt 2.1.14 części opisowej, skoro plan jednoznacznie nakazuje pozostawienie pasa gruntu wolnego od zainwestowania w celu zapewnienia konserwacji rowów. Odnosząc się do zarzutu, że Gmina przyjmując plan naruszyła interes prawny skarżącej, gdyż wynikająca z planu nieprzekraczalna linia zabudowy przechodzi przez róg zrealizowanego legalnie budynku na działce należącej do skarżącej, Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sytuacji nie można mówić o naruszeniu takiego interesu, skoro z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku zrealizowanego przez skarżącą wynika, że określając warunki realizacji tej inwestycji organ gminy wskazał jednoznacznie, iż nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega w odległości 10m. od brzegu rowu melioracyjnego, a ustalenie to było jednocześnie zgodne z treścią załącznika graficznego do obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika jednoznacznie, że ograniczenia zabudowy zorientowane były w stosunku do linii brzegu cieku, nie zaś np. do granic nieruchomości. Określenie w planie ograniczeń w stosunku do istniejących w terenie elementów topograficznych (granice cieku wodnego) można zresztą uznać za bardziej racjonalne niż ewentualne określenie ich w stosunku do nie widocznych w terenie granic nieruchomości (w rozpoznawanym przypadku przebiegających w połowie szerokości cieku). W tej sytuacji bez znaczenia jest okoliczność czy realizując budynek skarżąca nie przekroczyła linii 10 m od granic swojej działki (co podniesiono w opinii geodezyjnej), skoro granica obowiązujących skarżącą ograniczeń w trakcie budowy budynku wytyczona była od skraju rowu, co jasno odzwierciedlono w treści decyzji. Nie wykrycie ewentualnej nieprawidłowości co do wadliwego usytuowania budynku względem postanowień decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi skutków prawnych w postaci szczególnej ochrony interesu osoby, która być może zrealizowała obiekt nie zgodnie z wymaganiami tej decyzji. Wobec powyższego Sąd I instancji doszedł do przekonania, że ograniczenia w wykonywaniu przez skarżącą praw na działce nr ew. [...] stanowiącej jej własność, zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym zaskarżoną uchwałą nie uprawniają do twierdzenia, że Gmina nadużyła władztwa planistycznego. M. W. wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także brak wskazania dotyczącego dalszego postępowania oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 85 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 2, art. 3, art. 10 ust. 1 pkt 5-7, art. 18 ust. 2 pkt 5 a i c, pkt 6 oraz art. 27 ustawy poprzez ich błędną wykładnię, jak również naruszenie podstawowych praw obywateli i zasad sprawiedliwości społecznej określonych w art. 2, art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP. Skarżąca, na podstawie art. 185 § 2 ppsa, domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art.2, 3i art.4 ustawy plan miejscowy powinien być uchwalany z zachowaniem warunków określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz z poszanowaniem prawa własności na zasadach określonych w art21 i art.61ust.1 i2 konstytucji. Rada Gminy Izabelin odpowiadając na skargę wniosła o jej odrzucenie, bądź oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W toku postępowania kasacyjnego Rada Gminy na żądanie Sądu wyjaśniła, że plan ochrony Kampinoskiego Parku Narodowego w wykonaniu art.13aust.1 ustawy z dnia 16 października1999r. o ochronie przyrody /Dz.U.z 2001r. Nr99, poz.1079/został wydany zarządzeniem ministra właściwego do spraw środowiska z dnia 15 października 1997r i plan ten nie został opublikowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzutom skargi kasacyjnej nie można odmówić słuszności w zakresie, w jakim wskazują one, iż dokonanie kontroli legalności zaskarżonego aktu nastąpiło przy naruszeniu art. 21ust.1, art.64 Konstytucji oraz art.2 ust.1 i art.3 ust.1 ustawy. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, czego zdaje się nie dostrzegł Sąd I instancji, że art.2 ust. 1 ustawy uprawnia do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego w planie miejscowym lecz wykonywanie tego uprawnienie musi być dokonywane z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Rozwinięciem zasady przewidzianej w tym przepisie są uregulowania art.9 i 10 ust.1 ustawy. Z uregulowań tych wynika szerokie uprawnienie gminy do ustalania w planie miejscowym przeznaczenia terenu i zasad gospodarowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że wszelkie wprowadzane ustaleniami planu zakazy ograniczające sposób wykonywania własności winny mieć umocowanie w uregulowaniach ustawowych. Wypływa to stąd, że plan miejscowy choć świetle treści art.33 ust.1 ustawy wespół z innymi przepisami prawa kształtuje sposób wykonywania własności, to nie jest aktem ustawowym, podczas, gdy wyrażona w art. 64 ust. 3 konstytucji zasada ochrony własności dozwala na ograniczenie własności tylko w drodze ustawy i wyłącznie w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Wprowadzanie wszelkich zakazów przepisami planu miejscowego, które ograniczają prawo własności musi mieć wobec tego wprost przełożenie na uprawnienie do ich stanowienia w normie ustawowej. Należy w tym miejscu podnieść, że w literaturze przedmiotu zwraca się uwagę na niekonstytucyjność rozwiązań w uprzednio obowiązującej ustawie jak i obecnej o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym zakresie, /por.Z.Czarnik "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako podstawa wykonywania własności nieruchomości" Zeszyty Naukowe Sądownictwa z 2006r nr 2 str 48-49/. Wyrażany jest jednak też pogląd, że to sama ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem ograniczającym prawo własności a plan miejscowy jest aktem wykonującym ustawę, a także inne ustawy materialne /Z. Niewiadomski Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz C.H.BECK Warszawa 2005 str.61/. Opowiadając się za tym ostatnim z wymienionych stanowisk, podkreślić należy, o czym była mowa uprzednio, iż dla spełnienia konstytucyjnych zasad ochrony własności wynikających z art. 21 ust.1, art.31ust.3 oraz art. 64 ust.3 Konstytucji, wszelkie wprowadzane ustaleniami planu zakazy w zakresie wykonywania prawa własności winny znajdować źródło ich stanowienia w normie ustawowej. W kontrolowanym przez Sąd I instancji akcie wprowadzony został zakaz ogrodzenia terenu w części należącej do skarżącej działki, wchodzący w skład obszaru oznaczonego symbolem B17, który został określony zapisami planu jako ciąg pieszy, a który w ujęciu planu nie jest przewidziany jako droga publiczna. Takie przeznaczenia w planie terenu obejmującego część działki skarżącej niewątpliwie ogranicza prawa skarżącej w wykonywaniu własności i w istocie czyni obszar ten ogólnodostępnym dla nieokreślonej liczby osób trzecich. Trudno za usprawiedliwiony, w tych okolicznościach, przyjąć pogląd Sądu I instancji, że takie ustalenia planu nie naruszają interesu prawnego skarżącej jako właściciela nieruchomości. Wyrażając pogląd, że zaskarżona przez skarżącą część planu miejscowego nie narusza art.64ust.3 konstytucji, mimo ewidentnego ograniczenia omawianymi uregulowaniami planu wykonywania prawa własności skarżącej co do części działki, które można w zasadzie poczytać jako nawet za naruszenie istoty własności Sąd nie wywiódł, aby wprowadzenie takiego zakazu jak ogrodzenie tej części nieruchomości i takie przeznaczenie terenu należącego do skarżącej znajdowało umocowanie ustawowe. Zapisy planu w tej mierze nie przewidują przeznaczenia części działki wchodzącego w skład terenu objętego w tym planie symbolem B17CP na cele publiczne i wobec tego co zasady trafne jest stanowisko Sądu, że nie może dojść do wywłaszczenia skarżącej z tego terenu, to wyrażając równocześnie pogląd, iż takie uregulowania planu nie naruszają zasady ochrony własności o jakiej mowa w art.21 ust.1 Konstytucji, Sąd nie rozważył, iż właśnie takie ustalenia planu w istocie czynią tę część działki skarżącej de facto ogólnie dostępnym. Stosownie do treści art. 10 ust.1pkt8 ustawy w planie miejscowym mogły być ustalone szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, zasobów wodnych, i prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych, jednak wprowadzanie określonych zakazów w planie w celu realizacji tej ochrony winno mieć umocowanie w ustawach szczególnych. W rozpoznanej sprawie jest okolicznością niesporną, iż teren działki skarżącej leży w granicach otuliny Kampinoskiego Parku Narodowego/ co wymienia też ekspressis verbis §40 planu/ i wobec tego dla oceny legalności wprowadzanych zakazów mogły mieć zastosowania uregulowania ustawy z dnia 16 października 1991r o ochronie przyrody, która obowiązywała w dacie uchwalania zaskarżonego aktu. Natomiast w zakresie ochrony wód dopuszczalność wprowadzonych ustaleniami planu kwestionowanych zakazów, względem nieruchomości skarżącej, powinna zostać rozważona przez Sąd w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001r. –Prawo wodne /Dz.U. Nr 115, poz.1229 ze zm/. Uregulowania tej ustawy statuują zasady ochrony wód i na gruncie jej przepisów Sąd powinien dokonać oceny legalności wprowadzenia w planie zakazu ogrodzenia działki na wskazanym terenie jak i określenia linii zabudowy dla pozostałego terenu działki skarżącej, który podług planu w wchodzi w skład terenu oznaczonego symbolem B18MN . Aprobujące, omawiane rozwiązania planistyczne, stanowisko wyrażone przez sąd administracyjny w sprawie IVSA1486/02 nie znalazło odniesienia do regulacji ustaw szczególnych, które winny mieć zastosowanie przy uchwalaniu planu i kategoryczny w tym zakresie pogląd, który jak się wydaje zaważył na treści zaskarżonego wyroku, został sformułowany bez dokładnego zanalizowania treści projektu planu względem uprzednio omawianych przepisow i w związku z tym omawiany pogląd nie może być wyznacznikiem w rozpoznawanej sprawie. Nie została oceniona prawidłowo przez Sąd I instancji legalność zaskarżonego aktu odnośnie wyznaczonej w nim linii zabudowy. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku /str. 13 in fine i 14/ " iż nietrafne są podnoszone przez skarżącą postulaty, iż ograniczenia dotyczące zabudowy czy innego zagospodarowania terenu powinny być określone względem granic KPN. Zasada taka nie wynika z żadnych regulacji normatywnych. Uzgodnienia dokonywane w tym zakresie z Dyrektorem KPN mogły dotyczyć wyłącznie minimalnych wymagań stawianych z punktu widzenia ochrony Parku przez organ nim zarządzający. Nie wyklucza to możliwości ustanowienia ograniczeń dalej idących przez Radę Gminy w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego o ile mogą być racjonalnie uzasadnione . Określenie w planie ograniczeń w stosunku do istniejących w terenie elementów topograficznych /granice cieku wodnego/można więc uznać za bardziej racjonalne niż ewentualne określenia ich w stosunku do nie widocznych w terenie granic nieruchomości /w rozpoznawanym przypadku przebiegającym w połowie szerokości cieku /", bowiem wskazuje to, iż Sąd nie ocenił w tej mierze czy obowiązujący porządek prawny z uwzględnieniem konstytucyjnych zasad ochrony własności, dozwalał na takie ograniczenie uprawnień skarżącej i czy Gmina nie nadużyła swojego uprawnienia w zakresie przeznaczania terenu na określony cel i odnośnie wyznaczania zasad gospodarowania, a równocześnie dokonał w sprzeczności z treścią art.1§2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U.Nr153,poz.1269/ oceny kwestionowanych przepisów zaskarżonego planu pod względem słuszności przyjętych rozwiązań. Nie można też podzielić stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjmującego, że treść uprzednio obowiązującego planu mogła determinować rozwiązania przyjęte w zaskarżonym akcie, bowiem decydującym kryterium oceny mogła być wyłącznie zgodność z obowiązującym prawem, a ustalenia uprzedniego planu mogły wiązać o tyle o ile na ich podstawie zrealizowano przyjęte w nim zamierzenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się do zarzutu skarżącej, że nie została powiadomiona o terminie wyłożeniu projektu planu stosownie do wymagań art. 18 ust. 1pkt5 lit.a) ustawy i w tym sensie można byłoby uznać za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141§4ppsa jednak skarga w tej mierze nie wywiodła aby uchybienie to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia stosownie do wymagań art. 174ppsa. Z materiałów sprawy wynika, że skarżąca wniosła zarzut do projektu wyłożonego planu i wobec tego wykorzystała swe uprawnienia procesowe w toku stanowienia planu, zatem nawet, gdyby słuszny był zarzut skargi, że nie została powiadomiona na piśmie o wyłożeniu planu to uchybienie to nie mogłoby w tych okolicznościach być uznane za istotne i skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Ubocznie jedynie należy podnieść, wobec treści odpowiedzi na skargę i materiałów sprawy złożonych przy odpowiedz na skargęi, że w przedstawionych aktach nie ma żadnego dowodu wskazującego na wniesienie przez skarżącą skargi na uchwałę Rady Gminy odrzucającą jej zarzut do projektu planu, a postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przywołuje odpowiedź na skargę dotyczy odrzucenia skargi na uchwałę w przedmiocie etapowego uchwalania projektu planu. Nie jest też w pozostałym zakresie usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art.141§4 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia i brak wskazania dalszego postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd dokonał stosownej analizy stanu faktycznego sprawy jak i wyjaśnił podstawę prawną swego rozstrzygnięcia stosownie do wymagań wymienionego przepisu, stawiany zarzut niewłaściwego zastosowania tego uregulowania jest nieuzasadniony. Zaskarżonym wyrokiem została oddalona skarga i wobec tego Sąd nie miał obowiązku zamieszczania w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania, stąd wysuwany przez skargę kasacyjna zarzut braku w uzasadnieniu wyroku wskazań co dalszego postępowania jest z gruntu chybiony. Nie został prawidłowo wywiedziony przez skargę kasacyjną zarzut naruszenia art.85ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z z art.10 ust.1pkt5oraz art. 18 ust.2pkt6 ustawy bowiem skarga kasacyjna poza wyartykułowaniem zarzutu naruszenia tych przepisów nie wywiodła na czym polega uchybienie tym uregulowaniom. Z przyczyn wymienionych, skoro zarzuty skargi kasacyjnej częściowo okazały się uzasadnione, na podstawie art.185ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.