I SA/Wa 2/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Anna Oleksiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi L. L. na postanowienie Wojewody [...]. z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty W. z dnia [...] września 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] października 2004 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty W. z dnia [...] września 2004 r., nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie nabycia prawa własności zabudowanej budynkiem mieszkalnym nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej własność skarbu państwa, pozostającej w użytkowaniu wieczystym L. L. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że Starosta W. ww. postanowieniem, wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a., zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie nabycia przez L. L. - użytkownika wieczystego zabudowanej budynkiem nieruchomości gruntowej będącej własnością Skarbu Państwa i opisanej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] w L. przy ul. [...] – prawa własności przedmiotowej nieruchomości w oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) w brzmieniu po nowelizacji dokonanej art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592), do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z Konstytucją RP ww. przepisu. Na postanowienie Starosty W. z dnia [...] września 2004 r. zażalenie wniósł L. L, domagając się jego uchylenia w celu kontynuowania postępowania i podjęcia decyzji rozstrzygającej sprawę. Rozpoznawszy zażalenie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2004 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając rozstrzygniecie organ wojewódzki podniósł, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest na podstawie wyżej powołanej ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 1 tej ustawy, w brzmieniu ustalonym art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 24 października 2001 r.) użytkownikami lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, lub stanowiących nieruchomości rolne, nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja w tym przedmiocie stanie się ostateczna. Na tle stosowania znowelizowanej ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. zrodziła się poważna wątpliwość, czy nabycie własności nieruchomości ma nastąpić odpłatnie czy nieodpłatnie. Udzielenia odpowiedzi na to pytanie nie można oprzeć na literalnej wykładni art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, gdyż przepis ten nie zawiera zapisu jaki znajdował się w nim przed nowelizacją ustawy i stanowił o nieodpłatnym nabyciu własności. Gdyby jednak przyjąć, że nabycie własności na mocy tej ustawy następuje nieodpłatnie, to równocześnie należałoby uznać, iż przepis ten jest niekonstytucyjny. Taki pogląd uzasadnia bowiem dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Z tych względów ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zaskarżona została do Trybunału Konstytucyjnego. Ponieważ Rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, zawieszenie postępowania jest w pełni uzasadnione. Powyższe postanowienie Wojewody [...] stało się przedmiotem skargi L. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o unieważnienie obu wydanych w sprawie postanowień, jako niezgodnych z obowiązującym prawem i wydanie wyroku zobowiązującego Starostę W. do wydania stosownej decyzji. Uzasadniając skargę L. L. podniósł, że organ wojewódzki rozpatrując zażalenie nie uwzględnił, iż Starosta W. zawieszając postanowienie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. nie wystąpił równocześnie, w oparciu o przepis art. 100 § 1 k.p.a., do właściwego organu czy sądu o rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Organ pierwszej instancji nie wykazał w postanowieniu, iż wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o rozstrzygnięcie takiego zagadnienia. Zarzucił przewlekłość trwającego postępowania i naruszenie przepisów art. 35 § 1-5 i art. 139 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto podważył zasadność odpłatnego przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej podstawą zawieszenia postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest przepis art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Natomiast art. 100 § 1 k.p.a stanowi, że organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyn określonych w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Zawieszenie postępowania z powodu kwestii prejudycjalnej uzależnione jest od spełnienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte i rozstrzygniecie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia innej sprawy stanowiącej kwestię prejudycjalną przez inny organ lub sąd. Zatem organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a wynik tych ustaleń powinien posiadać odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Natomiast jak wynika z akt sprawy, organy obu instancji, wykazały jedynie, że ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) w brzmieniu po nowelizacji dokonanej art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) została zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem organów orzekających w niniejszej sprawie, na tle przepisów tej ustawy zrodziła się wątpliwość czy nabycie własności nieruchomości przez jej użytkowników wieczystych ma nastąpić odpłatnie czy nieodpłatnie. Jednakże Starosta W. jak i Wojewoda [...] nie wyjaśnili, kto wniósł przedmiotową skargę do Trybunału Konstytucyjnego, który przepis tej ustawy został zaskarżony oraz jakiego rodzaju niezgodność ma miejsce i z którymi przepisami Konstytucji RP. Wniesienie skargi konstytucyjnej czy pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności aktu ustawowego z Konstytucją, nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego automatycznie zawieszenie postępowania w innej sprawie niż w tej, w związku z zawisłością której to skarga lub pytanie prawne zostało skierowane. Organy obu instancji niedostatecznie wykazały związek pomiędzy przedmiotową skargą konstytucyjną wniesioną przez inny podmiot, niż organ rozstrzygający w niniejszej sprawie, a koniecznością zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czym niewątpliwie naruszyły ten przepis. Ponadto zarzut podniesiony w skardze, dotyczący niewypełnienia przez Starostę W. dyspozycji przepisu art. 100 § 1 k.p.a., należało uznać za zasadny, skoro organ ten nie wskazał powodów, dla których odstąpił od wystąpienia z zagadnieniem wstępnym do sądu - Trybunału Konstytucyjnego. Odnosząc się do wniosku L. L. zawartego w skardze o wydanie wyroku zobowiązującego Starostę W. do wydania decyzji ostatecznej w sprawie należało stwierdzić, że Sąd rozpatrując w niniejszym postępowaniu skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty W. z dnia [...] września 2004 r., ocenia legalność tych orzeczeń i nie jest władny w granicach tego postępowania rozstrzygać w przedmiocie bezczynności organu administracyjnego. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 9, 77 § 1, 97 § 1 pkt 4 i 100 § 1 k.p.a. - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie to traci moc w chwili uprawomocnienia się wyroku.