I OSK 1247/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 2059/03 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego 1. oddala skargę kasacyjną. 2. przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz adwokata R. S. kwotę 292,80 (słownie : dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) zł - wraz z podatkiem od towaru i usług - tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 160 zł tytułem zwrotu kosztów przejazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2005 r sygn. akt IISA/Kr 2059/ 03. oddalił skargę T. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda Małopolski powołaną decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 18 czerwca 2003r. W uzasadnieniu podał, że decyzją z 16 kwietnia 2002r Starosta [...] uznał T. J. z dniem 8 kwietnia 2002r za osobę bezrobotną i od 16 kwietnia 2002r przyznał mu zasiłek dla bezrobotnych. Kolejną decyzją z 16 października 2002r orzekł o utracie przez skarżącego prawa do tego świadczenia z uwagi na upływ maksymalnego okresu jego pobierania. Dnia 17 czerwca 2003r T. J. wystąpił o przyznanie mu prawa do zasiłku przedemerytalnego. Starosta [...] decyzją z dnia [...] wniosek ten rozpatrzył negatywnie. W odwołaniu skarżący domagał się przyznania mu prawa do zasiłku przedemerytalnego " w drodze wyjątku", wskazując, że do dnia 31 maja 2001r pracował w [...] Zakładach Przemysłu Skórzanego [...], a następnie, po ogłoszeniu ich upadłości, w spółce Zakład Produkcyjny [...], do dnia 31 marca 2002 r. Ogłaszając upadłość, firma nie poinformowała go o możliwości ubiegania się o zasiłek przedemerytalny, natomiast nowy pracodawca nie dotrzymał obietnic odnośnie jego dalszego zatrudnienia. Powyższe odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż prawo do zasiłku przedemerytalnego (lub świadczenia przedemerytalnego) na zasadach określonych w art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56, ze zm.), przysługuje bezrobotnym, którzy spełnili warunki do jego nabycia do dnia 12 stycznia 2002 r. Art. 37j, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001 r., stanowił, że zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej warunki do przyznania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada ona okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Skarżący zarejestrował się jako osoba bezrobotna w dniu 8 kwietnia 2002 r., a zatem w okresie obowiązywania od 6 lutego 2002r nowej w wersji ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nieprzewidującej już instytucji zasiłku przedemerytalnego Decyzję Wojewody Małopolskiego T. J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, przytoczył okoliczności wskazane uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2005 r. oddalił skargę T. J.. W uzasadnieniu podał, że art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002ro zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty wydłużył vacatio legis ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. Nr 154, poz. 1753), w zakresie w jakim art. 11 ust. 2 tej ustawy uzależnił możliwość nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego lub zasiłku przedemerytalnego na dotychczasowych zasadach od spełnienia warunków nabycia tego zasiłku oraz zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 2002r. Wydłużenie to pozwoliło na przyznanie zasiłku tym bezrobotnym, którzy najpóźniej w dniu 12 stycznia 2002 r. spełnili warunki określone w art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W dniu 12 stycznia 2002 r. skarżący pozostawał jeszcze w stosunku pracy, gdyż rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło z dniem 31 marca 2002 r. Nie spełniał on, zatem podstawowej przesłanki uznania za osobę bezrobotną a tym samym także do przyznania mu zasiłku przedemerytalnego. Sąd odniósł się także do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005 r., sygn. akt K 19/02 (Dz. U. Nr 59, poz. 517), w którym stwierdzona została niezgodność art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując, że treść tego orzeczenia nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował bowiem w powołanym wyroku uzależnienie prawa do zasiłku przedemerytalnego od faktu zarejestrowania bądź niezarejestrowania się w urzędzie pracy, nie uchylił natomiast określonych w art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu materialnoprawnych przesłanek uzyskania takich uprawnień. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. J., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym nieuiszczonych kosztów zastępstwa procesowego przyznanego z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj. naruszenie art. 3 ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty, polegające na przyjęciu, że skarżący pozostawał w zatrudnieniu w dniu 12 stycznia 2002 r., 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.), poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających mających znaczenie dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, i w związku z tym naruszenie art. 2 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art.11 ust.2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r z art.2 Konstytucji. Skarżący bezspornie należy do grupy osób, które na mocy tego orzeczenia nabyły prawo do zasiłku przedemerytalnego. Należy także zaznaczyć, że " w związku z tym wyrokiem weszła w życie ustawa z dnia 20 grudnia 2002r, zmieniającą ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu". Art.3 tej ustawy, stanowiący podstawę zaskarżonych decyzji, nadał skarżącemu prawo do pobierania zasiłku przedemerytalnego. Sąd I instancji, analizując wyrok Trybunału Konstytucyjnego, przez błędną jego wykładnię uznał, że T. J. nie znajduje się w gronie osób spełniających warunki do uzyskania takich uprawnień. Stosownie do art.106 § 3 P.p.s.a. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. W niniejszej sprawie skarżący wielokrotnie podkreślał, że " bezpodstawnie, dokonując wielu zaniedbań" rozwiązano z nim stosunek pracy. WSA w Krakowie nie uwzględnił tych zarzutów i nie zbadał właściwie zebranego w sprawie materiału dowodowego. W wyniku tego zaniedbania w przedmiotowej sprawie nie urzeczywistniono zasad sprawiedliwości społecznej i art.67 ust.2 Konstytucji, stanowiącego, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i niemający innych środków do utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Chodzi tu o ustawę z dnia 12 marca 2004r o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 99, poz.1001), a zwłaszcza jej art.2 pkt.1 i 2 oraz art.3 pkt.1. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowym stanie faktycznym, a rażące naruszenie art.106 § 3 P.p.s.a. pozbawiło skarżącego prawa do pomocy przyznawanej przez państwo w postaci zasiłku przedemerytalnego. Sąd I instancji nie uwzględnił także art. 7a ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy (Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 980), obowiązującego w dniu rozwiązania z T. J. umowy o pracę. Przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku ogłoszenia upadłości lub likwidacji pracodawcy, któremu brakuje środków na wynagrodzenia dla pracowników. W takiej sytuacji syndyk lub likwidator jednostronnym oświadczeniem woli, bez zachowania okresu wypowiedzenia, może rozwiązać stosunek pracy, co ma na celu umożliwienie pracownikowi szybkie podjęcie pracy u innego pracodawcy lub uzyskanie statusu bezrobotnego. Gdyby przepis ten prawidłowo został zastosowany przez pracodawcę, to umowa o pracę z T. J., zostałaby rozwiązana w dniu 1 stycznia 2002r, a wtedy skarżący znalazłby się w grupie osób bezrobotnych, spełniających warunki uprawniające do otrzymania zasiłku przedemerytalnego, określone w art.3 ustawy z 20 grudnia 2002r zmieniającej ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi zatem spełniać wymogi formalne przewidziane w art.176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ponadto zostać oparta na podstawach ściśle określonych w art.174 pkt.1 i 2 P.p.s.a. Podstawę zaskarżenia może więc stanowić albo naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika z tego, że niezbędne jest wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, czyli konkretnych przepisów, wyjaśnienie, na czym naruszenie to polegało i- gdy chodzi o naruszenie przepisów postępowania- jaki wywarło lub mogło wywrzeć wpływ na wynik sprawy. Niespełnienie tych wymogów uniemożliwia dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji. Stosownie do art.183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, której normatywne przesłanki określone zostały w § 2 art.183 P.p.s.a. Zakres postępowania sądu kasacyjnego jest zatem inny niż sądu administracyjnego I instancji. Ten ostatni sąd, rozpoznając skargę sądowoadministracyjną, nie jest związany granicami tej skargi i ma obowiązek poddać zaskarżony akt pełnej kontroli pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, niezależnie od zarzutów postawionych w skardze. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny – o ile, tak jak w niniejszej sprawie, nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania- może rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Nie może zatem podjąć własnej inicjatywy w celu ustalenia innych naruszeń prawa niż wskazane w omawianym środku zaskarżenia. Nie jest też zobowiązany ani też uprawniony do zastępowania stron i ich profesjonalnych pełnomocników oraz jakiegokolwiek uzupełniania, modyfikowania lub konkretyzowania podstaw kasacyjnych. Rola NSA w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Jednym z wymogów skargi kasacyjnej, o czym była już mowa, jest wskazanie konkretnej normy prawnej, której naruszenie zarzuca się sądowi I instancji. Dla wykwalifikowanego prawnika, zobowiązanego do sporządzenia omawianego środka zaskarżenia, nie powinno ulegać wątpliwości, że chodzi o najmniejszą jednostkę redakcyjną określonego przepisu, a zatem wskazanie nie tylko numeru określonego artykułu, lecz także właściwego jego ustępu czy punktu lub podpunktu. W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik T. J. ograniczył się do powołania art.3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002r o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nie precyzując, który z dwóch ustępów i dlaczego, jego zdaniem, naruszył Sąd I instancji. Niezależnie od tego zauważyć należy, iż naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej.Od zarzutu niewłaściwej interpretacji przepisu należy przy tym odróżnić kwestionowanie niewłaściwego zastosowania, czyli subsumcji normy prawnej do określonego stanu faktycznego. To ostatnie uchybienie stanowi bowiem odrębną postać naruszenia prawa materialnego, co jednoznacznie wynika z art.174 pkt.1 P.p.s.a. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest przedstawić na czym polegała niewłaściwa interpretacja przepisu, a także sprecyzować swoje własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanej normy. Takich wywodów jurydycznych niniejsza skarga kasacyjna nie zawiera, ograniczając się w istocie do ogólnikowych zarzutów błędnej wykładni nie tylko art. 3 ustawy z 20 grudnia 2002r ale także wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Dodać także trzeba, że regulacje dotyczące bezrobotnych i poszukujących pracy precyzują warunki niezbędne do otrzymania określonych świadczeń. Przepisy te nie dają podstaw do podejmowania w tym zakresie decyzji uznaniowych. Przedmiotowe świadczenia nie są świadczeniami socjalnymi uwarunkowanymi sytuacją materialną wnioskodawcy. Nieporozumieniem zatem jest odwoływanie się w niniejszej sprawie przez autora skargi kasacyjnej do ustawy o pomocy społecznej. Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.106 § 3 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności rozwiązania z T. J. umowy o pracę. Zgodnie z powołanym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tak więc dla zastosowania tego przepisu niezbędne jest wystąpienie istotnych dla sprawy wątpliwości, które wymagają wyjaśnienia. Taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie. Data rozwiązania ze skarżącym stosunku pracy wynika z dołączonego do akt sprawy świadectwa pracy. Dokument ten jednoznacznie potwierdza okres pozostawania T. J. w zatrudnieniu. Faktu tego nie mogły podważać zarzuty skarżącego odnośnie możliwości wcześniejszego rozwiązania z nim umowy o pracę. Kwestie te- co do zasady- podlegałyby ewentualnie rozważeniu wyłącznie przez sąd pracy. Natomiast ani organy administracji publicznej ani WSA w Krakowie nie mogły przyjąć innej daty ustania stosunku pracy niż to wynika ze wspomnianego świadectwa pracy. Z podobnych przyczyn chybiony jest także podniesiony jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut nieuwzględnienia przez Sąd I instancji art. 7a ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy (Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 980). Przepis ten nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a zatem WSA w Krakowie nie mógł naruszyć tej normy prawnej. Ponadto przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości formułowania zarzutu kasacyjnego przez niezastosowanie czy pominięcie określonej normy prawnej. Podstawa kasacyjna może dotyczyć przepisu, który został w sprawie zastosowany, a jego naruszenie przez Sąd I instancji może polegać wyłącznie na błędnej wykładni albo niewłaściwym zastosowaniu. Z powyższych względów uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dlatego podlegała oddaleniu na podstawie 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.