I SA/Wa 331/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Gabriela Nowak asesor WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2005r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2004 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., po rozpatrzeniu odwołania J.C. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2004 r., uchylającej od dnia 1 maja 2004 r. decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. i uznającej wypłacone na podstawie tej decyzji świadczenia za nienależne, zobowiązując jednocześnie do ich zwrotu w łącznej kwocie [...] zł, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji z dnia [...] października 2004 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 1 i umorzyło w tej części postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałej części dotyczącej punktu 2 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Prezydent W., na wniosek J.C., przyznał jej, na okres od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r., świadczenia na dwoje dzieci w formie zasiłków rodzinnych wynoszących po [...] zł miesięcznie, dodatek do zasiłku rodzinnego w wysokości [...] zł miesięcznie, na okres od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2004 r., z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, dodatek do zasiłku rodzinnego w kwocie po [...] zł na każde z dwojga dzieci, przyznany na okres od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r., oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie [...] zł przyznany jednorazowo na jedno dziecko we wrześniu 2004 r. Decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Prezydent W. uchylił w całości decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r., uznając również wypłacone na jej podstawie świadczenie za nienależne oraz zobowiązując J.C. do jego zwrotu w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie J.C. ustaliło, że zastosowany przez organ pierwszej instancji tryb uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2004 r., na podstawie art. 163 k.p.a., był nieprawidłowy. Przesłanki uchylenia decyzji w oparciu o ten przepis są w nim jednoznacznie określone. W ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, której przepisy powołano także jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji i na podstawie której przyznano J.C. świadczenia rodzinne, brak jest regulacji umożliwiającej zastosowanie art. 163 k.p.a. do zmiany ostatecznej decyzji przyznającej te świadczenia. Wobec tego organ, który stwierdził zaistnienie okoliczności stanowiących podstawę do zmiany decyzji powinien, zdaniem organu drugiej instancji, zastosować inny tryb np. z art. 155 k.p.a. lub z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., albo też zwrócić się do organu wyższej instancji o wszczęcie postępowania nadzorczego na podstawie art. 157 k.p.a. Organ drugiej instancji uznał natomiast, że zasadne było nałożenie decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wprowadza, zdaniem tego organu, art. 30 ust. 1 powołanej ustawy, zaś obowiązek wydania przez właściwy organ administracji decyzji w tym przedmiocie, ust. 6 tego artykułu. J.C. mieszka wspólnie z ojcem swoich dzieci, który partycypuje w kosztach ich utrzymania ponosząc wydatki na mieszkanie. W takiej sytuacji, zdaniem organu drugiej instancji, nie można dać wiary twierdzeniom odwołującej się, że ze względu na kilkudniowe nieobecności ojca dzieci spowodowane wyjazdami nie stanowią oni rodziny i jako rodzice nie sprawują wspólnie opieki nad dwojgiem swych dzieci. Treść składanych w tym przedmiocie przez J.C. oświadczeń jest zależna od tego, o jakie świadczenia ze środków społecznych ona się ubiega - inna w przypadku starań o przyznanie świadczeń rodzinnych, a inna w przypadku starań o przyznanie zasiłków czy też obiadów szkolnych. Przy czym dwukrotnie w toku przedmiotowego postępowania złożyła ona oświadczenia, w których potwierdziła nie tylko fakt wspólnego z ojcem dzieci zamieszkiwania, ale także fakt uczestniczenia przez niego w kosztach utrzymania rodziny. Z tych przyczyn przyznane decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. świadczenia rodzinne należy bezspornie uznać za nienależne, a decyzję organu pierwszej instancji w części pkt 2 zobowiązującgo do ich zwrotu, za prawidłową. W części natomiast rozstrzygnięcia w pkt 1 decyzji z dnia [...] października 2004 r., organ drugiej instancji orzekł o jego uchyleniu i w tej części umorzył postępowanie pierwszej instancji z powodu jego bezprzedmiotowości. Ustalenie istnienia przesłanki bezprzedmiotowości w zakresie uchylenia decyzji stwarza bowiem, jak wskazał ten organ, obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji poprzez jego umorzenie, z uwagi na brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. złożyła J.C. wskazując, że wprawdzie mieszka wraz z ojcem swoich dzieci, ale nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego. Ojciec dzieci nie zajmuje się nimi oraz nie zaprowadza ich i nie odbiera ze szkoły i przedszkola. Wspólne zamieszkiwanie z nim jest podyktowane brakiem możliwości samodzielnego zamieszkania w innym lokalu mieszkalnym z uwagi na fakt, iż skarżąca pozostaje bez pracy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie jest uzasadniona, ale z powodów innych niż w niej podniesione. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. wydając zaskarżoną decyzję naruszyło przepisy postępowania ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organy właściwe w sprawie, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m. in. świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest jednak uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne, jedna przyznająca świadczenie oraz druga nakładająca obowiązek jego zwrotu. Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez właściwe organy, w sprawach w niej nie uregulowanych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do art. 16 § 2 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Takim przepisem szczególnym nie jest, wbrew twierdzeniu organu drugiej instancji, art. 30 ust. 6 powołanej ustawy. Stanowi on jedynie podstawę do potrącenia z wypłacanych świadczeń rodzinnych kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, które zostały już ustalone prawomocną decyzją wydaną w odrębnym postępowaniu. Taki przepis szczególny został do ustawy o świadczeniach rodzinnych dodany dopiero w wyniku nowelizacji art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych, ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732). Przewiduje on, że organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W takiej sytuacji, jak trafnie wskazał organ drugiej instancji, w przypadku braku w ustawie o świadczeniach rodzinnych przepisu szczególnego umożliwiającego wzruszenie decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ pierwszej instancji powinien był zastosować jeden z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w rozdziale 12 i 13 dziale II kodeksu postępowania administracyjnego. O ile więc zasadne jest stanowisko organu drugiej instancji o braku możliwości zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 163 k.p.a. do zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. przyznającej świadczenia rodzinne, to błędne było umorzenie postępowania w sprawie uchylenia tej decyzji przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w części uznającej wypłacone na jej podstawie świadczenie za nienależne i zobowiązującej jednocześnie do jego zwrotu. Na brak bezprzedmiotowości postępowania w kwestii wzruszenia decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. wskazał również, jak już wyżej wspomniano, sam organ drugiej instancji stwierdzając, że organ pierwszej instancji powinien rozważyć możliwość zastosowania jednego z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w rozdziale 12 i 13 dziale II kodeksu postępowania administracyjnego. Organ drugiej instancji pominął również fakt, że w decyzji z dnia [...] października 2004 r. zobowiązano J.C. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w terminie 14 dni od daty doręczenia tej decyzji, pomimo że decyzja ta nie była jeszcze ostateczna, a tym samym nie podlegała wykonaniu zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem art. 16 § 1, 105 § 1 i 130 § 1 k.p.a., oraz decyzję z dnia [...] października 2004 r., jako naruszającą art. 163 k.p.a., należało uchylić. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.