VII SA/Wa 905/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. nakazującej L. K. rozbiórkę zadaszenia z bramami opuszczanymi, dobudowanymi bez pozwolenia na budowę, do istniejącego segmentu pawilonu handlowego na działkach [...] i [...] ...] przy ul. [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazując, iż zasadniczą kwestią było ustalenie czy wykonane roboty wymagały pozwolenia na budowę oraz czy zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 49 Prawa budowlanego, tj. wyłączenia spod obowiązku rozbiórki. Analizując art. 28, 29 i 30 Prawa budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, iż wykonane roboty budowlane nie podlegały wyłączeniu spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a konsekwencją wybudowania obiektu bez pozwolenia lub zgłoszenia był obowiązek rozbiórki. Co do kwestii daty dokonania budowy zadaszenia, wobec sprzecznych oświadczeń, organ odwoławczy uznał za najbardziej wiarygodne ustalenia organu wojewódzkiego i przyjął, iż sporne zadaszenie zostało zrealizowane po [...] września 2001 r., tj. po zniszczeniu przez wandali istniejącej wcześniej markizy. Powyższe, jak stwierdził organ odwoławczy, nie pozwalało na dokonanie stwierdzenia, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 48 Prawa budowlanego, poprzez nieuwzględnienie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Skargę sądową na powyższą decyzję wniosła zainteresowana L. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 48 Prawa budowlanego i nieuwzględnienie przedawnienia wynikającego z art. 49. Zdaniem skarżącej, art. 48 Prawa budowlanego jest normą o charakterze represyjnym i każdy element tej normy musi być zdefiniowany w sposób wynikający wprost z ustawy, a w postępowaniu należało bezspornie ustalić, czy przedmiotowe zadaszenie jest obiektem budowlanym, czy też nie. Według skarżącej organy nie ustaliły czy zadaszenie z zamontowanymi, opuszczanymi bramami stanowi wydzieloną część obiektu, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie i nie wyjaśniły na jakiej podstawie przedmiot sporu zakwalifikowały jako budowlę, choć zamontowane zadaszenie nie stanowi odrębnej całości i nie posiada urządzeń ani instalacji. Nadto, zdaniem skarżącej, przyjęcie przez organy na podstawie zeznań 1 świadka, iż zadaszenie zrealizowano jesienią 2001 r. stanowi o złej interpretacji dowodów i zaniechaniu wielu czynności, które mogły doprowadzić do wyjaśnienia tej kwestii. Skarżąca zarzuciła spłycenie postępowania dowodowego (nie przesłuchano wnioskowanych świadków, nie zapoznano się z całymi aktami postępowania karnego w sprawie uszkodzenia drzwi wejściowych do pawilonu, a nie markizy w dacie [...].09.2001 r.), co mogło mieć wpływ na ustalenie okoliczności sprawy. Skarżąca przyznała, iż nie posiada rachunków z okresu montażu zadaszenia (na poparcie swoich twierdzeń, co do daty tego montażu), to też nie mogła przedstawić ich organowi powiatowemu. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, organ administracji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1030/97). Przedmiotem postępowania nadzorczego była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., nakazująca rozbiórkę stałego zadaszenia z bramami opuszczanymi dobudowanego bez pozwolenia na budowę, do istniejącego segmentu pawilonu handlowego. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 106/2000, poz. 1126), który stanowił, iż właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Wbrew zarzutowi skarżącej, organ odwoławczy w oparciu o art. 3 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. stwierdził, iż sprawa dotyczy robót budowlanych, które zgodnie z art. 28 tej ustawy, rozpocząć można jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, iż dobudowanie zadaszenia z opuszczanymi bramami, stanowiące rozbudowę istniejącego pawilonu handlowego, nie mieści się w katalogu robót budowlanych objętych art. 29 i 30 Prawa budowlanego jako podlegających wyłączeniu spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Konsekwencją takiej sytuacji było więc zastosowanie art. 48 ustawy. Jak trafnie stwierdził organ odwoławczy, obowiązujące w dniu wydania rozstrzygnięcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., przepisy Prawa budowlanego nie przewidywały możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Wbrew zarzutowi skargi w postępowaniu odwoławczym, jak i przed organem wojewódzkim okoliczność wystąpienia przesłanki z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego była analizowana. Koniecznym bowiem było stwierdzenie czy upłynęło 5 lat od zakończenia budowy, co przy spełnieniu określonych w art. 49 ustawy warunków, powodowałoby nieważność nakazania rozbiórki. Ocena dokonana przez organy jest logiczna, bo wynikająca z całokształtu materiału dowodowego. Jak skarżąca sama przyznała, nie przedstawiła organowi żadnych rachunków ani dokumentów dotyczących dobudowy zadaszenia, bowiem ich nie posiadała. Nie poparła więc swoich twierdzeń, co do daty wykonania zadaszenia, a organ oceniając całość posiadanego materiału, wobec istnienia sprzecznych oświadczeń, za najbardziej wiarygodne uznał ustalenia organu wojewódzkiego i przyjął, iż sporne zadaszenie zostało zrealizowane po dacie [...].09.2001 r. Tym samym nie mógł dokonać stwierdzenia rażącego naruszenia art. 48 poprzez nieuwzględnienie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Za chybione należy uznać zarzuty nie zbadania przez organy administracji jak jest wykonane zadaszenie, jakie jest jego przeznaczenie i charakter oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy a także zarzut nie przeprowadzenia szeregu dowodów z zeznań świadków. Przypomnieć bowiem należy, że skarga dotyczy rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu nadzorczym, tj. rozstrzygnięcia w zakresie ograniczonym tylko do kontroli decyzji administracyjnej pod kątem naruszenia art. 156 kpa. W żadnym wypadku to nadzwyczajne postępowanie nie może być traktowane jako równorzędne z postępowaniem zwykłym, obejmującym postępowanie dowodowe. W postępowaniu tym organ nadzorczy dokonuje oceny zgromadzonego w aktach materiału celem stwierdzenia, tylko i wyłącznie, czy przy wydawaniu decyzji wystąpiła wadliwość z art. 156 § 1 kpa. W przedmiotowym materiale nie było dowodu, który potwierdziłby, że skarżąca wykonała zadaszenie przed 5 laty a więc, że powinien być zastosowany art. 49 Prawa budowlanego. Jak trafnie podniósł organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie był on uprawniony do przeprowadzenia postępowania w zakresie tożsamym z postępowaniem zwykłym, tj. do ponownego rozpatrzenia sprawy w tak szerokim zakresie, jak organ stopnia powiatowego. Skoro zatem postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami a organy przeprowadziły postępowanie w takim zakresie, jaki objęty jest tym nadzwyczajnym trybem, skargę sądową jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).