II SA/Wa 1535/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie oceny pracy - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Kierownik Rodzinnego Ośrodka Diagnostyczno-Konsultacyjnego w S. pismem z dnia 20 października 2004 r. poinformował J. M., zatrudnioną na stanowisku psychologa w tym Ośrodku, o zamiarze dokonania oceny jej pracy, natomiast pismem z dnia 30 listopada 2004 r. udzielił skarżącej informacji o prawie zgłoszenia uwag i zastrzeżeń do projektu oceny pracy. W dniu 13 stycznia 2005 r. kierownik Ośrodka dokonał negatywnej oceny pracy J. M., jako psychologa. Od przedmiotowej oceny pracy skarżąca wniosła odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., wydanym na podstawie art. 6a ust. 10 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. z 2003 r. Dz. U. Nr 118, poz. 1112 ze zm.), powołał zespół oceniający do rozpatrzenia odwołania od oceny pracy J. M. Zespół oceniający, o którym mowa wyżej, protokołem Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. znak [...], podtrzymał negatywną ocenę pracy wydaną przez kierownika Ośrodka Diagnostyczno-Konsultacyjnego w S. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], na podstawie art. 6a ust. 10 ustawy Karta Nauczyciela oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy ocenę pracy J. M. z dnia [...] stycznia 2005 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości powołał się na ustalenia dokonane przez zespół oceniający w przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym. Decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2005 r. stała się przedmiotem skargi J. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie tej decyzji oraz oceny pracy dokonanej przez kierownika Ośrodka Diagnostyczno-Konsultacyjnego w S. Wskazała, że uzasadnienie decyzji utrzymującej w mocy negatywną ocenę pracy, sprowadza się do powierzchownej oceny jej pracy i z oceną tą nie zgadza się. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że sąd nie jest związany granicami skargi i obowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszystkich naruszeń prawa. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 6a ust. 10 ustawy Karta Nauczyciela oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej również kpa, powołanych jako podstawa prawna jej wydania. Wskazania wymaga przede wszystkim, że kwestie dotyczące oceniania pracy psychologa zatrudnionego w rodzinnym ośrodku diagnostyczno-konsultacyjnym, zwanym dalej również ośrodkiem, uregulowane zostały w przepisach ustawy Karta Nauczyciela oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 lutego 2002 r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczycieli zakładów poprawczych, schronisk dla nieletnich i rodzinnych ośrodków diagnostyczno-konsultacyjnych, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (Dz. U. Nr 34, poz. 317). Zastosowanie w tej sprawie znajdują również przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (t.j. z 2002 r. Dz. U. Nr 11, poz. 109 ze zm.). Ustawa Karta Nauczyciela stanowi w art. 1 ust. 1 pkt 2, że jej przepisom podlegają nauczyciele, wychowawcy inni pracownicy pedagogiczni zatrudnieni w rodzinnych ośrodkach diagnostyczno-konsultacyjnych działających na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. W każdym przypadku, gdy w ustawie mowa jest o nauczycielach bez bliższego określenia – należy przez to rozumieć nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w tych ośrodkach. A zatem ustawę tę stosuje się również do psychologów zatrudnionych w rodzinnych ośrodkach diagnostyczno-konsultacyjnych. Tryb i sposób dokonywania oceny pracy psychologa zatrudnionego w rodzinnym ośrodku diagnostyczno-konsultacyjnym określony został w art. 6a ustawy Karta Nauczyciela i powołanym już wyżej rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości w sprawie kryteriów i trybu (...). Przepisy wskazanych aktów prawnych jednoznacznie stanowią, że od oceny pracy ustalonej przez kierownika ośrodka przysługuje prawo wniesienia odwołania do Ministra Sprawiedliwości (art. 6a ust. 9 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela w zw. z art. 3 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy). Zgodnie z art. 84 § 1 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich, zwierzchni nadzór nad rodzinnymi ośrodkami diagnostyczno-konsultacyjnymi sprawuje Minister Sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości – stosownie do postanowień art. 6a ust. 10 ustawy Karta Nauczyciela – powołuje zespół oceniający w celu rozpatrzenia odwołania. Przepis § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie kryteriów i trybu (...) jednoznacznie stanowi, że zespół oceniający może ustalić nową ocenę pracy albo podtrzymać ocenę pracy kwestionowaną przez nauczyciela. Od oceny dokonanej przez ten zespół nie przysługuje odwołanie. W przedmiotowej sprawie zespół oceniający podtrzymał ocenę pracy J. M. dokonaną przez kierownika Rodzinnego Ośrodka Diagnostyczno-Konsultacyjnego w S.. Niezależnie od powyższego Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. utrzymał w mocy ocenę pracy dokonaną przez kierownika tego Ośrodka. Rozpoznając odwołanie od oceny pracy kierownika Rodzinnego Ośrodka Diagnostyczno-Konsultacyjnego w S. i wydając decyzję Minister Sprawiedliwości naruszył przepis 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Minister Sprawiedliwości działając, jako organ drugiej instancji, rozpoznał bowiem odwołanie mimo, że w obrocie prawnym nie funkcjonowała decyzja administracyjna. Analiza przepisów powołanych wyżej aktów prawnych prowadzi do stwierdzenia, że ocena pracy nauczyciela nie jest dokonywana w ramach postępowania administracyjnego i nie przybiera procesowej formy decyzji (tak też przyjął NSA w postanowieniu z dnia 1 lutego 1981 r. sygn. akt SA 520/81). Czynności dokonywane przez kierownika rodzinnego ośrodka diagnostyczno-konsultacyjnego w ramach procedury oceniania pracy psychologa należy traktować, jako działania pracodawcy w stosunku do pracownika w ramach przyznanych mu uprawnień. Znana prawu pracy czynność oceniania ma zatem charakter wewnętrznego postępowania pracodawcy (por. wyrok SN – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 czerwca 2000 r. I PKN 710/99, OSNAPiUS 2002/1 poz. 6) i może podlegać ocenie sądu pracy, który uprawniony jest do merytorycznego badania takiej oceny w postępowaniu w sprawie zgodności z prawem rozwiązania stosunku pracy. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że sprawą administracyjną jest przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną. Natomiast warunkiem dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej jest istnienie przepisu prawa materialnego przewidującego załatwienie sprawy w takiej formie. Dokonanie oceny pracy psychologa rodzinnego ośrodka diagnostyczno-konsultacyjnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Tymczasem Minister Sprawiedliwości wydał w tej sprawie decyzję administracyjną, powołując jako podstawę prawną jej wydania art. 6a ust. 10 ustawy Karta Nauczyciela. Nie budzi żadnych wątpliwości, że powołany przez Ministra Sprawiedliwości przepis art. 6a ust. 10 ustawy Karta Nauczyciela nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie oceny pracy. Ustawodawca jednoznacznie określił bowiem w tym przepisie uprawnienie Ministra Sprawiedliwości, jako organu sprawującego nadzór nad rodzinnymi ośrodkami diagnostyczno-konsultacyjnymi. Uprawnienie to sprowadza się do powołania zespołu oceniającego, który ma rozpoznać odwołanie od oceny pracy dokonanej przez kierownika rodzinnego ośrodka diagnostyczno-konsultacyjnego. W ocenie Sądu nie tylko powołany przez Ministra Sprawiedliwości art. 6a ust. 10 ustawy Karta Nauczyciela nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie oceny pracy psychologa, ale – co wymaga podkreślenia – brak jest w ogóle przepisu, który uprawniałby Ministra Sprawiedliwości do rozstrzygnięcia tego rodzaju sprawy w ramach postępowania administracyjnego i wydania decyzji. Żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje bowiem takiej formy działania organu nadzoru w sprawie, której przedmiotem jest ocena pracy. Podkreślić należy przy tym, że ustawodawca nie przyznał Ministrowi Sprawiedliwości w tego rodzaju sprawach, uprawnienia do dokonywania oceny pracy, a jedynie powołania komisji oceniającej. Wydanie decyzji w sytuacji, gdy w obrocie prawnym nie było decyzji administracyjnej, od której odwołanie należało rozpoznać w trybie przepisów kpa, uznać należy za rażąco naruszające prawo, tj. w tym przypadku przepis art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Jednocześnie stwierdzić należy, że wydanie decyzji w sytuacji, gdy brak jest podstawy prawnej do jej wydania powoduje, że działanie organu stanowi naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem jej nieważności. Decyzja Ministra Sprawiedliwości dotknięta jest wadami nieważności określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.