VII SA/Wa 841/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J.T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki skargę oddala. Decyzją z dnia [...] grudnia 1997 roku, Nr [...] Prezydent Miasta [...] nakazał B. i M. T. rozbiórkę budynku magazynowego położonego w C. przy ul. K. Decyzją z dnia [...] października 2000 roku, Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1997 roku. Wyrokiem z dnia 10 października 2001 roku, sygn. akt II SA/Ka 2601/00 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2000 roku. Pismem z dnia [...] grudnia 2004 roku J.T. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2000 roku. W uzasadnieniu wniosku J.T. podniosła zarzut, iż wymieniona decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art.97§l pkt.l Kpa. W toku postępowania przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego zmarły dwie osoby posiadające status strony to jest M. G. i M.B.. Mimo to postępowanie nie zostało zawieszone, a na miejsce osób zmarłych nie zostali wezwani do uczestnictwa w postępowaniu ich spadkobiercy. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2000 roku. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że sprawa została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 roku, Nr [...], którą to decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2002 roku, Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2000 roku. Skarga na tę decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lutego 2004 roku, sygn. 7/IV SA 1006/03. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła J. T. podnosząc zarzut, iż organ administracji nie jest związany poglądem prawnym zawartym w orzeczeniu sądu administracyjnego w sytuacji, gdy decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym jest decyzją nową, wydaną w nowym postępowaniu i w nowej sprawie. Nadto podniosła zarzut błędnej wykładni art.l57§2 kpa poprzez uznanie, iż sprawa została już rozpoznana wcześniej inną decyzją administracyjną w sytuacji gdy wniosek złożony w niniejszej sprawie został oparty na innych podstawach. Podniesiony też został zarzut naruszenia art.l56§l kpa pkt.2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji pomimo tego, że powoduje ona rozstrzygnięcie sytuacji osoby prawnej, która nie brała udziału w sprawie co należy uznać za rażące naruszenie prawa. Zdaniem skarżącej poprzednio o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpili małżonkowie B. i M. T., którzy podnieśli zarzut, że postępowanie winno być zawieszone na skutek złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, której rozpoznanie ich zdaniem miało charakter prejudycjalny. Tymczasem podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności w niniejszej sprawie jest zarzut, iż w toku postępowania zamarły dwie osoby, którym przysługiwał status strony. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 roku, [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2005 roku podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła J.T. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nadto skarżąca podniosła zarzut, iż w związku ze zmianą treści art.48 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) - poprzez wprowadzenie możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem - nastąpiło zerwanie prejudycjalnego znaczenia rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 10 października 2004 roku, sygn. akt II SA/Ka 2601/00. Zasada określona w art.30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjny przestaje obowiązywać w chwili gdy po wydaniu wyroku nastąpiła zmiana stanu prawnego lub zmiana przepisów prawa na podstawie, których wyrok ten zapadł. Skarżąca podniosła też zarzut, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza art.7 kpa, gdyż pozostaje w sprzeczności z uzasadnionym interesem społecznym oraz uzasadnionym interesem strony. Budynek magazynowy nie jest bowiem w żaden sposób uciążliwy dla sąsiednich nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie są dotknięte wadami prawnymi na tyle istotnymi by mogły być one przyczyną uchylenia tych decyzji. Zgodzić należy się z poglądem skarżącej, iż nie można twierdzić, że sprawa została już rozpoznana wcześniej inną decyzją administracyjną i ponowne merytoryczne rozpoznawanie sprawy jest niemożliwe, gdyż wydana decyzja dotknięta byłaby wadą określoną w art.l56§l pkt.3 kpa. O tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy w sprawie istnieje zbieżność podmiotowa i przedmiotowa. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w sprawie zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 roku, Nr [...] wystąpili bowiem B. i M. T. Nie można więc twierdzić, iż wniosek J.T. o stwierdzenie nieważności był wnioskiem tożsamym pod względem podmiotowym. Mimo błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzji ją poprzedzającej jest słuszne. Jak wynika bowiem z akt sprawy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2000 roku utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1997 roku nakazującą B. i M. T. rozbiórkę budynku magazynowego położonego w C. przy ul. K. była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 10 października 2001 roku, sygn. akt II SA/Ka 2601/00 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach oddalił skargę na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz.368 ze zm.). Zgodnie z treścią art.22 ust.3 wymienionej ustawy Sąd stwierdzał nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodziły przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu brał pod uwagę czy nie jest ona dotknięta wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego to tym samym uznał, iż nie jest ona dotknięta tego typu wadą. Zgodnie z treścią art.153 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Stwierdzenie nieważności decyzji, która była kontrolowana przez sąd administracyjny i którą sąd administracyjny uznał za zgodną z prawem byłoby poważaniem prawidłowości wyroku sądu sposób, który nie jest przewidziany prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 kwietnia 1986 roku, sygn. akt SA/Wr 137/86 (ONSA 1986/1/29) w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Jeżeli przy rozpoznaniu skargi sąd administracyjny dojdzie do przekonania, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie naruszała ona prawa w rozumieniu art. 207 § 2-4 kpa (odpowiednik art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), to wówczas skargę oddala (art. 207 § 5 kpa - odpowiednik art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenia jej nieważności, bądź niezgodności z prawem. Jego istotną treścią zatem jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Wynikający więc z takiego wyroku przymiot "prawomocności" dotyczy tylko sfery zgodności z prawem decyzji ostatecznej i nie stwarza przeszkód dla jej zmiany lub uchylenia w trybie przewidzianym dla wzruszenia decyzji prawnej niewadliwej. A zatem nie tylko wykorzystanie instytucji "wywłaszczenia prawa" (art. 161 k.p.a.), ale i sięgnięcia do rozwiązań wprowadzonych przepisami art. 154 i 155 k.p.a., będzie dopuszczalne w postępowaniu przed organami administracji państwowej pomimo wcześniejszego wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na decyzję ostateczną. Taki wyrok natomiast rzeczywiście zamyka organom administracji państwowej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania skargi. Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne więc byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt.1 - 7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym". Po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2000 roku jest więc rozstrzygnięciem prawidłowym. Niemożna zgodzić się z poglądem skarżącej iż w związku ze zmianą treści art.48 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) poprzez wprowadzenie możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem nastąpiło zerwanie prejudycjalnego znaczenia rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 10 października 2001 roku, sygn. akt II SA/Ka 2601/00 w niniejszej sprawie. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych wynikająca z art.l6§l kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Obowiązuje również zasada trwałości orzeczeń wydanych przez sąd administracyjny. Prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego może zostać wzruszone tylko w trybie określonym ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa ta przewiduje w artykułach od 270 do 274 możliwość wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem sądu. Ocena zgodności z prawem decyzji dokonywana jest w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydania tej decyzji. Późniejsza zmiana przepisów prawa nie może być podstawą stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania decyzji jak też podstawą do wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem sądu administracyjnego. Tego typu przesłanka nie jest wymieniona ani jako podstawa stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania w kpa ani jako podstawa wznowienia postępowania w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pogląd prawny wyrażony w orzeczeniu sądu administracyjnego przestaje obowiązywać jeśli decyzja administracyjna zostanie uchylona, a organ administracji będzie w ponownym postępowaniu stosował nowe przepisy odmiennej treści. Nie można jednak uchylić decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądu administracyjnego tylko z tego powodu, że po tym jak decyzja stała się ostateczna zmieniły się przepisy prawa. Byłoby to możliwe tylko wówczas, gdyby przepis szczególny ustanawiał taką możliwość. Tego typu przepisu w ustawa o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718) (na mocy której dokonano zmiany art.48 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane wprowadzając możliwość legalizacji samowoli budowlanej) nie przewidywała. Pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 10 października 2001 roku, sygn. akt II SA/Ka 2601/00 w niniejszej sprawie nadal pozostaje wiążący. Sąd oceniał bowiem prawidłowość decyzji o nakazie rozbiórki w oparciu o przepisy, które obowiązywały w dacie jej wydania. Wyrok wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Ka 2601/00 nie został wyeliminowany z obrotu prawnego. Ponownie podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny oceniał zgodność decyzji o nakazie rozbiórki budynku opierając się na przepisach jakie obowiązywały w dacie wydania tej decyzji. Ocena decyzji pod kątem występowania przesłanek do stwierdzenia jej nieważności również następuje w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądził, iż decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a tym samym, że nie występują przesłanki stwierdzenia jej nieważności. Wyrok ten nie został wyeliminowany z obrotu prawnego. Nawet gdyby pogląd prawny wyrażony w tym wyroku był błędny to dopóki wyrok nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego pogląd w nim zawarty nadal pozostaje wiążący. Późniejsza zmiana przepisów prawa nie ma wpływu na prawidłowość tego wyroku jak też na moc wiążącą wyrażonego w nim poglądu dopóki wyrok taki nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego. Bezzasadny jest zdaniem Sądu zarzut, iż zaskarżona decyzja narusza art.7 kpa. Przepis ten nie może być podstawą do wydawania rozstrzygnięć, które ignorowałyby istniejące przepisy prawa oraz zapadłe w sprawie orzeczenia. Tymczasem skarżąca sugeruje, iż niezależnie od tego, że istnieją ostateczne decyzje administracyjne oraz prawomocny wyrok sądu administracyjnego z których wynika obowiązek rozbiórki budynku, to tylko w oparciu o przepis art.7 kpa organ administracji winien stwierdzić nieważność decyzji o nakazie rozbiórki. W wyroku z dnia 25 lutego 2002 roku, sygn. akt II SA 3126/00 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "Zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażona w art. 7 k.p.a. nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej" Powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zdaniem Sądu w pełni podzielić. Przepis art.7 kpa nie może być samodzielna podstawą do orzekania o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego i nie może modyfikować innych obowiązujących przepisów prawa. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.