III SA/Wa 2362/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędziowie Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości. Wnioskiem z dnia [...] marca 2004r. Pani Z.S. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 1999r. do listopada 2001r. w kwocie 2834,74 zł wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu stwierdziła, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, jest jedynym żywicielem rodziny. Ma na utrzymaniu dwóch synów, z których jeden uczęszcza do szkoły, a drugi, z powodu silnej nerwicy nigdzie nie pracuje. Jedynym źródłem utrzymania rodziny jest renta rodzina wraz z zasiłkiem rodzinnym w wysokości 641,28 zł. Wnioskodawczyni jest po dwóch operacjach nogi, brakuje jej pieniędzy na leki i jedzenie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2004r., nr [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.u.s. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu stwierdzono, iż zgodnie z treścią art. 28 u.s.u.s. należności z tytułu nie opłaconych składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, o której mowa w ust. 3 tego przepisu. Zakład może umorzyć należności pomimo całkowitej nieściągalności, jeśli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy oraz przewlekłą chorobę nie jest w stanie opłacić tych należności. W sprawie nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia, gdyż rodzina wnioskodawczyni uzyskuje stały miesięczny dochód z renty rodzinnej oraz z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zobowiązana nie korzysta z pomocy ośrodków pomocy społecznej oraz innych instytucji. We wniosku nie wykazano też, iż wpłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby wnioskodawczynię i jej rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zaległości wobec ZUS mogą być natomiast spłacane w dogodnym systemie ratalnym. W decyzji zawarto pouczenie, iż strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2004r. Z.S. wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku, powołując się na bardzo trudną sytuację materialną. Stwierdziła, że nie posiada gospodarstwa rolnego i korzystała z pomocy społecznej. Podniosła też, że wydatki związane z nauką jej syna są dość wysokie. Dodatkowym obciążeniem budżetu są opłaty za gaz, światło, opał, wyżywienie i podstawowe środki higieny. Spłaca również pożyczki, gdyż z 604 zł trudno jest utrzymać rodzinę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2004r., nr [....] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu wnioskodawczyni nie przedłożyła nowych dowodów i nie wskazała innych, niż zawarte we wniosku z dnia [...] kwietnia 2004r. okoliczności, które umożliwiałyby pozytywne rozpatrzenie sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie długu. W uzasadnieniu powołała się na dotychczasową argumentację zawartą we wniosku o umorzenie zaległości oraz w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd stwierdza, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności, gdyż zaszła okoliczność wymieniona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wydał ją bowiem organ, który nie był właściwy w sprawie - Prezes ZUS. Świadczy o tym nie tylko wskazanie Prezesa ZUS jako organu orzekającego w pieczęci nagłówkowej, ale przede wszystkim zwrot "orzekam" zawarty w sentencji. Sąd stwierdza dodatkowo, że sformułowanie sentencji decyzji zaskarżonej wyraźnie różni się od decyzji organu pierwszej instancji, gdzie wprawdzie w nagłówku wskazano Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ale w sentencji stwierdzono, że to Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. W związku z tym decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez naruszenia przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.u.s. zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych, określone tą ustawą, wykonuje między innymi Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jest on państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.). Stosownie natomiast do treści art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek właściwy jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zwany dalej Zakładem. Przepis ten jednoznacznie określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w tym przedmiocie. Jest nim Zakład, a nie Prezes ZUS, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Prezes ZUS jest jednym z organów Zakładu, jako osoby prawnej, obok Zarządu i Rady Nadzorczej. Jego kompetencje zostały określone w art. 73 u.s.u.s. Z ust. 1 tego przepisu wynika, że kieruje on działalnością ZUS i reprezentuje go na zewnątrz. Zakres działania Prezesa ZUS wynika natomiast z ust. 3 art. 73 u.s.u.s. Ustawodawca przyznał Prezesowi ZUS między innymi prawo przyznawania świadczeń w drodze wyjątku (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Tylko w tym przypadku powierzono Prezesowi ZUS możliwość wydawania decyzji w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych. W związku z tym do uprawnień Prezesa ZUS nie należy wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z art. 20 k.p.a. w związku z art. 123 u.s.u.s. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Wskazanie tego przepisu jest uzasadnione, mimo iż Prezes ZUS nie jest organem administracji publicznej. W niniejszej sprawie działał jednak, jak taki organ, na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu brak jest jednak jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania, iż Prezesa ZUS był uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie umarzania należności z tytułu składek. Tym samym Prezes ZUS rozpatrując ponownie sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył przepisy o właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Sąd stwierdza dodatkowo, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydana w pierwszej instancji zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia. Nieprawidłowe pouczenie nie powodowało jednak, że Prezes ZUS stał się organem właściwym do rozpatrzenia sprawy. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Cechą ww. środka zaskarżenia jest więc przede wszystkim rozpatrzenie go przez ten organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Organem ponownie rozpatrującym sprawę powinien być zatem Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie jak stwierdzono w pouczeniu, Prezes ZUS. Zdaniem Sądu, mimo powyższych stwierdzeń, przepis art. 127 § 3 k.p.a. nie mógł mieć jednak zastosowania w sprawie. Organ wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominął całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego, warunkujące jego zastosowanie. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. dotyczy decyzji wydanych w pierwszej instancji przez "ministrów", którymi w rozumieniu k.p.a. są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a., tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z ww. kategorii podmiotów, gdyż jest jednostką organizacyjną. W przepisie art. 127 § 3 k.p.a. wymieniono natomiast wyłącznie organy jednoosobowe. O braku możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 127 § 3 k.p.a. świadczy również porównanie zakresu tego przepisu z treścią art. 5 § 2 pkt 3 i 4 k.p.a. W pkt 3 art. 5 § 2 k.p.a. sformułowano definicję organów administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Osobno natomiast zdefiniowane zostało pojęcie "ministrów" (pkt 4 art. 5 § 2 k.p.a.). Zakres definicji organów administracji publicznej jest szerszy niż "ministrów", a jednak ustawodawca w art. 127 § 3 wskazał na decyzje "ministra", a nie decyzje np. centralnych i naczelnych organów administracji publicznej, czy też jakichkolwiek innych organów będących "jednostkami organizacyjnymi", o których mowa w pkt 3 art. 5 § 2 k.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną. Nie należy natomiast do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministrów", o których mowa w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Za takim stanowiskiem Sądu przemawia również to, że zmiany art. 5 § 2 pkt 3 i 4 oraz art. 127 § 3 k.p.a. zostały wprowadzone art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.). Świadczy to o celowości ograniczenia zakresu zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. do decyzji organów określonej kategorii. Skoro ustawodawca osobno zdefiniował kategorię organów spersonifikowanych i tylko w tym przypadku umożliwił zastosowanie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., za niedopuszczalne należy uznać dokonanie rozszerzającej interpretacji art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w taki sposób, iż możliwe byłoby objęcie zakresem obu omawianych przepisów jednostki organizacyjnej, jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W związku z tym Sąd stoi na stanowisku, że decyzja Prezesa ZUS została również wydana z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a. Obowiązkiem Sądu, który stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości jest nie tylko wskazanie dlaczego organ, który ją wydał nie był właściwy w sprawie, ale także określenie organu właściwego. W związku z tym, a także ze względu na unormowanie zawarte w art. 141 § 4 zd. 2 P.p.s.a., rozważenia wymagała kwestia zaskarżenia decyzji wydawanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi jednakże, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Zdaniem Sądu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłącza w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Wskazuje na to usytuowanie tego wyłączenia w artykule normującym ten właśnie tryb odwoławczy. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazuje, jaki środek zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji. W ocenie Sądu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie ma także zastosowania art. 83a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści. Zważyć jednak należy, iż ust. 2 i 3 tego przepisu jednoznacznie odnoszą się do tych decyzji Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego. W ust. 1 art. 83a u.s.u.s. przewidziano natomiast instytucję ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego decyzją ostateczną Zakładu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub obowiązek. Przewidziany tu tryb nie jest przede wszystkim trybem odwoławczym, wymagającym chociażby określenia terminu, w jakim odwołanie winno być wniesione. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie stwierdzają poza tym zobowiązania. Przyznają natomiast, tylko w razie uwzględnienia w całości lub w części wniosku zobowiązanego, prawo do ulgi w spłacie należności. Tym samym oznacza to, że przepis art. 83a u.s.u.s. nie dotyczyłby decyzji odmawiających udzielenia takiej ulgi. W ocenie Sądu brak jest podstaw do odmiennego traktowania decyzji pozytywnych i negatywnych dla zobowiązanego. "Prawo" należy tu rozumieć jako prawo do świadczeń. Także to przemawia za uznaniem, iż art. 83 ust. 1 u.s.u.s. dotyczy decyzji, od których służy odwołanie do sądu powszechnego. Z powyższych rozważań wynikałoby, że przedmiotowe decyzje Zakładu są ostateczne, gdyż nie służy od nich odwołanie do sądu powszechnego, a Prezes ZUS oraz Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie są władni rozpatrzyć sprawy ponownie. Wniosek taki, w ocenie Sądu, nie byłby jednak prawidłowy. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te będą zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych kodeksem postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2002r. sygn. akt V SA 1573/01 (LEX nr 82685) wyraził pogląd, że postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie wykładni ścieśniającej tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard. Sąd orzekający w sprawie pogląd ten podziela i stwierdza, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Ograny wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. zostały określone w art. 17 tego aktu. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną, nie stanowiącą elementu administracji państwowej, ale obowiązek zastosowania do jego działalności przepisów k.p.a. nakazuje określenie właściwego dla Zakładu organu wyższego stopnia, uprawnionego do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust. 1 u.s.u.s. określono natomiast organ nadzoru. Przepis ten stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. W art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wprost postanowiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W związku z tym organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej - Dz. U. Nr 265, poz. 2643). Tym samym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez Skarżącego stosownie do pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji należy potraktować jako odwołanie od tej decyzji, złożone zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. i przekazać do rozpatrzenia Ministrowi Polityki Społecznej, jako właściwemu w sprawie organowi odwoławczemu. Stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w II instancji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości niemożliwym czyni natomiast wypowiedzenie się Sądu co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Sąd nie może również uczynić zadość żądaniu strony zawartemu w skardze i nie może umorzyć należnych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Właściwym w zakresie wydania rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności z tytułu składek jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych i to on rozstrzyga czy należy je umorzyć czy też nie. Sąd administracyjny natomiast, co podkreślono wyżej, zajmuje się kontrolą legalności zaskarżonych decyzji i w sytuacji, gdy dojdzie do przekonania, że doszło do naruszenia dyspozycji art. 145 § 1 P.p.s.a. eliminuje zaskarżony akt z obrotu prawnego. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie uznał, że zasadne jest na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 132 P.p.s.a. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (orzeczenie zawarte w punkcie pierwszym sentencji). Rozstrzygnięcie z punktu drugiego sentencji ma podstawę w treści art. 152 P.p.s.a.