IV SA/Wa 1842/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski,, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi H. i Z. L. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Na podstawie uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] października 1997 r. (zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2001 r.) przystąpiono do dokonania zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. polegającej na zmianie przebiegu ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do południowej granicy gminy. Po wyłożeniu projektu powyższego planu do publicznego wglądu zarzut do projektu planu wnieśli m.in. pp. H. i Z. L.. Rada Gminy W. uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. rozpatrzyła powyższy zarzut stwierdzając w § 1, że zarzut przeciwko rozwiązaniom planu przebudowy ulicy [...], niekorzystnym dla działki nr ewid. [...] w obrębie [...], stanowiącej własność zainteresowanych, a w szczególności przeciwko bardzo poważnemu utrudnieniu dojazdu do zabudowy, likwidacji parkingu przy budynku usługowym i przebiegowi linii rozgraniczającej ulicy bezpośrednio przy budynku mieszkalnym odrzuca się z przyczyn faktycznych i prawnych wskazanych w uzasadnieniu stanowiącym załącznik do uchwały. Powyższą uchwałę zainteresowani zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 14 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3814/02, stwierdził jej nieważność podając jako przyczynę m.in. ujawnione naruszenie przepisu art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.), w następstwie którego skarżący zostali pozbawieni możliwości rzeczywistego (realnego) skorzystania z gwarantowanej im ustawowo ochrony interesów prawnych, bowiem organ gminy skorzystał z przysługującej mu kompetencji do odrzucenia zarzutu w sposób niezgodny z wymaganiami obowiązującego prawa. W związku z przekształceniami ustrojowymi, prowadzącymi również do zmiany kompetencji w zakresie planowania przestrzennego na obszarze W., ponownego rozpatrzenia zarzutu pp. H. i Z. L. dokonała już Rada W., podejmując w tym przedmiocie w dniu [...] czerwca 2005 r. uchwałę Nr [...]. W § 1 uchwały stwierdzono ponownie, że zarzut w części dotyczącej przebudowy ulicy [...] w sposób niekorzystny dla działki nr ewid. [...] w obrębie [...], stanowiącej własność zainteresowanych, tj. przeciwko brakowi dojazdu do w/w nieruchomości, likwidacji parkingu przy budynku usługowym oraz zwiększeniu natężenia hałasu, spalin i wibracji , mogących grozić katastrofą budowlaną, odrzuca się z przyczyn faktycznych i prawnych wskazanych w uzasadnieniu stanowiącym załącznik do uchwały. Uzasadniając odrzucenie zarzutu podkreślono, że argument składających zarzut, iż działka nr ewid. [...] z obrębu [...] nie będzie miała dojazdu dla samochodów ciężarowych jest niezasadny z uwagi na rozwiązania przyjęte w projekcie realizacyjnym tej trasy, wykonanym przez inwestora – Z. W projekcie tym została zaprojektowana droga dojazdowa serwisowa przeprowadzona wzdłuż południowej jezdni głównej, plac manewrowy oraz dojazd do nieruchomości skarżących. Ponadto w wyniku ponownej analizy projektu planu uznano za możliwe cofnięcie projektowanej linii rozgraniczającej ulicy [...], a tym samym odsunięcie istniejącego budynku mieszkalnego na odległość ok. 1,5 m oraz przedłużenie drogi serwisowej. Odnosząc się do pozostałych kwestii objętych zarzutem stwierdzono, że projektowana ścieżka rowerowa znajduje się w liniach rozgraniczających projektowanej trasy i nie spowoduje większych uciążliwości, natomiast istniejący obecnie ruch na trasie jest niewątpliwie uciążliwy dla okolicznych zabudowań; generalnie biorąc, natężenie hałasu, spalin i wibracji na trasie jest znaczne i należy – ze względu na powiększającą się ilość użytkowników trasy – liczyć się z jego dalszym wzrostem. Projekt techniczny ulicy będzie przewidywał zabezpieczenia przed jej uciążliwością. Zwrócono też uwagę na znaczenie [...] jako drogi wojewódzkiej o szczególnej funkcji trasy wylotowej z W. (trasa o parametrach technicznych ulicy głównej ruchu przyspieszonego (GP), utrzymywaną przez wszystkie dotychczasowe opracowania planistyczne (plany miejscowe, ustalenia wiążące, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także odpowiednie studia techniczne). W związku z tym za obowiązkowe należało przyjąć w planie parametry tej klasy drogi (m.in. przekrój, ilość pasów ruchu, szerokość w liniach rozgraniczających, możliwości powiązań z innymi drogami) ustalone w obowiązującym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. ( Dz.U. Nr 43, poz. 430). Skargę na powyższą uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli pp. H. i Z. L. stwierdzając, że odrzucenie zgłoszonych przez nich zarzutów jest niezrozumiałe i wymijające – tym bardziej, że zostało oparte na argumentacji użytej już w uchwale nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., której nieważność stwierdził Sąd. Ponadto skarżący podnieśli, że do dnia złożenia skargi nie otrzymali załącznika graficznego określającego przebieg trasy, nie określono także stref ochronnych dla budynków mieszkalnych, a także nie udostępniono im wyników pomiarów natężenia hałasu, wibracji i spalin na trasie. W wykonanej dotychczas rozbudowie ulicy na długości przylegającej do działki skarżących powstałe rondo nie koliduje z nieruchomością skarżących, a ścieżka rowerowa została przeniesiona na drugą stronę ulicy; skarżący nadal protestują przeciwko ewentualnemu przeprowadzeniu ścieżki rowerowej w odległości 1,5 m od budynku. W zakończeniu skarżący podnieśli, że tak uciążliwa trasa nie powinna przebiegać przez środek osiedla, lecz być lokalizowana na jego obrzeżach; powinna to być droga miejska. W obszernej odpowiedzi na skargę stwierdzono, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem i prawidłowo uzasadniona. Rada W. odniosła się szczegółowo do wszystkich kwestii podniesionych w zarzucie i uzasadniła rozstrzygnięcie, zarówno pod względem merytorycznym, jak i prawnym. Wyjaśniono przede wszystkim konieczność realizacji trasy [...] jako strategicznego elementu układu komunikacyjnego. Projektowany nowy plan nie wprowadza w tej mierze żadnych nowych rozwiązań, które zmieniałyby sytuację nieruchomości skarżących. Zajęcie fragmentu ich nieruchomości jest konieczne i niezbędne dla realizacji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i nie istnieje żadna alternatywa w zakresie lokalizacji stacji. Nie istnieją ani techniczne, ani ekonomiczne możliwości przeprowadzenia tej trasy po drugiej stronie wału przeciwpowodziowego, co sugerują skarżący. Odpierając część obaw skarżących (dotyczących m.in. dojazdu do ich nieruchomości, lokalizacji ścieżki rowerowej, czy nie dołączenia załącznika graficznego) stwierdzono równocześnie, że ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowego odcinka pasa ulicy [...] w sposób istotny naruszają interes prawny skarżących poprzez włączenie fragmentu ich nieruchomości w linie rozgraniczające trasy [...], zmianę organizacji dojazdu do tej nieruchomości oraz zwiększenie uciążliwości trasy w wyniku jej rozbudowy. Działania te są jednak niezbędne w celu realizacji zadania publicznego w postaci udrożnienia jednego z najważniejszych elementów systemu komunikacyjnego W. – tranzytowej trasy głównej ruchy przyspieszonego, stanowiącej wjazd od południa do prawobrzeżnej części W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawnie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej podniesione. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na uchwałę Nr [...] Rady W. z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie ponownego rozpatrzenia zarzutu państwa H. i Z. L. dotyczącego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowego odcinka pasa ulicy [...] wraz z terenami przyległymi w Dzielnicy W. W. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania tego planu oraz zawiadomienie o terminie jego wyłożenia do publicznego wglądu zostały dokonane przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717); postępowanie w tej sprawie nie zostało jednak zakończone przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy. W tej sytuacji, zgodnie z art. 85 ust 2. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miały zastosowanie przepisy dotychczasowe, tzn. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.). Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje ponownego rozpatrywania zarzutów. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy organ sporządzający plan zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu m.in. właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, następnie wykłada projekt planu i prognozę do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni zawiadamiając o tym we właściwy sposób zainteresowanych (pkt 6), a potem przyjmuje protesty i zarzuty (pkt 7), które następnie rozpatruje i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu( pkt 8) i – kolejno – ogłasza o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nieuwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych (pkt 9), doręcza zainteresowanym wyciąg z uchwały rady gminy rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego (10), i dopiero wtedy przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt planu, uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami (pkt 11). Uzupełnienie tej procedury jest zawarte w art. 24 ustawy, w myśl którego zarzut można wnieść na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu (ust 2), zaś o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (ust. 3); uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (ust. 4). Z przedstawionych przepisów wynika, że po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i zgłoszeniu zarzutów są one najpierw rozpatrywane przez organ sporządzający plan, a radzie gminy przedstawiane są do rozpatrzenia nieuwzględnione protesty i zarzuty. Rada może te zarzuty uwzględnić lub nie; w tym ostatnim przypadku uchwała rady o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Do uchwalenia radzie gminy może być przedstawiony wyłącznie projekt planu uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami Sąd administracyjny może – co do zasady – skargę oddalić, i wtedy radzie gminy przedstawia się do uchwalenia projekt planu bez zmian wynikających ze złożonego zarzutu, bądź też może stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały – i wtedy orzeczenie sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami należy uwzględnić w projekcie planu, gdyż tylko taki plan, uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami, może być zgodnie z przepisami ustawy przedstawiony radzie gminy do uchwalenia. Sposób uwzględnienia przez radę gminy orzeczeń sądu administracyjnego wydanych w związku ze złożonymi zarzutami może być różny, w żadnym jednak przypadku orzeczenia te nie mogą być zignorowane i potraktowane jako niebyłe. W rozpatrywanej spawie, jak to już wyżej wskazano, zapadł dnia 14 maja 2003 r. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt IV SA 3814/02, którym stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] lipca 2002 r. w sprawie rozpatrzenia zarzutu skarżących. W uzasadnieniu wyroku jako przyczynę stwierdzenia nieważności podano m.in. ujawnione naruszenie przepisu art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.), w następstwie którego skarżący zostali pozbawieni możliwości rzeczywistego (realnego) skorzystania z gwarantowanej im ustawowo ochrony interesów prawnych, bowiem organ gminy skorzystał z przysługującej mu kompetencji do odrzucenia zarzutu w sposób niezgodny z wymaganiami obowiązującego prawa. W następstwie przekształceń ustrojowych na obszarze W., znajdujących odzwierciedlenie również w odniesieniu do kompetencji z zakresu planowania przestrzennego, ponownego rozpatrzenia zarzutu pp. H. i Z. L. dokonała już Rada W., podejmując w tym przedmiocie w dniu [...] czerwca 2005 r. stosowna uchwałę. Uchwała ta, zaskarżona przez zainteresowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawiera niewątpliwie poszerzoną argumentację faktyczną i prawną, nawiązującą w znacznym stopniu – co podnieśli skarżący – do uzasadnienia uchwały, której nieważność stwierdzono, nie proponując jednak żadnego konkretnego rozwiązania problemów wynikłych na tle projektu przedmiotowego planu, a zgłoszonych przez skarżących. W obszernej odpowiedzi na skargę przyznano wprost, że ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowego odcinka pasa ulicy [...] w sposób istotny naruszają interes prawny skarżących poprzez włączenie fragmentu ich nieruchomości w linie rozgraniczające trasy [...], zmianę organizacji dojazdu do tej nieruchomości oraz zwiększenie uciążliwości trasy w wyniku jej rozbudowy. Uznano jednak, że działania te są niezbędne w celu realizacji zadania publicznego w postaci udrożnienia jednego z najważniejszych elementów systemu komunikacyjnego W. – tranzytowej trasy głównej ruchy przyspieszonego, stanowiącej wjazd od południa do prawobrzeżnej części W. W rezultacie wyłącznym następstwem przedstawionego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ponowne, niewątpliwie bardziej wnikliwe rozpatrzenie zarzutu skarżących, zakończone taką samą konkluzją jak w uchwale, której nieważność została stwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem Sądu, uwzględnienie orzeczenia sądu administracyjnego wydanego w związku ze złożonym zarzutem, poprzedzające przedstawienie radzie gminy do uchwalenia projektu planu, nie może, poza wyjątkowymi i uzasadnionymi przypadkami, sprowadzać się do bardziej wnikliwego i wyczerpującego uzasadnienia uchwały odrzucającej zgłoszony – i uznany za słuszny przez sąd administracyjny – zarzut do projektu planu. Załatwienie takiego zarzutu wymaga z zasady ponowienia dyskusji o rozwiązaniach przyjętych w projekcie planu, stanowiących przedmiot zarzutu. W tym celu konieczny jest powrót do fazy postępowania planistycznego, w której ma miejsce taka dyskusja, a więc do wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Tylko na tym etapie możliwa jest, jak w rozpatrywanym przypadku, dyskusja nad różnymi drogami rozwiązania problemu objętego zarzutem, w której mogą być rozważone takie rozwiązania jak np. wykup terenu, jego zamiana na inną nieruchomość, czy też inne rozwiązanie satysfakcjonujące stronę zgłaszającą zarzut. Kwestie te łączy się – niesłusznie – wyłącznie z etapem realizacji planu, choć ich rozwiązanie na etapie wcześniejszym bez wątpienia ułatwia, czy wręcz umożliwia uchwalenie samego planu. Tak więc zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie Rada W. niezgodnie z przedstawionymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ograniczyła się do ponownego rozpatrzenia zarzutu, nie ponawiając wyłożenia projektu planu w jego zakwestionowanej części, a więc naruszyła tryb postępowania określony w art. 18 ustawy. Zgodnie z przepisem art. 27 ustawy naruszenie tego trybu powoduje nieważność uchwały, a czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 ponawia się w zakresie niezbędnym w celu uzyskania zgodności projektu planu z prawem. Już na marginesie wypada stwierdzić, że Sąd, mimo wyjaśnień przedstawiciela Rady W. nie zrozumiał na jakich podstawach prawnych jest od pewnego czasu realizowana zamierzona modernizacja i przebudowa [...] – mimo nie uchwalenia przedmiotowego planu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.