II SA/Łd 1007/05

Dnia 8 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie prawidłowości wykonania zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak:[...]); 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A sp. z o.o. w Ł. kwotę 755,00 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 1007/05 U Z A S A D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wykonania zabudowy przez inwestora - Polską Grupę Farmaceutyczną S.A. na terenie nieruchomości w Ł., przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie, po analizie zgromadzonych dokumentów i uwzględnieniu wyników kontroli nieruchomości przeprowadzonej w dniach 17 listopada 2004 r. i 23 lutego 2005 r. ustalono, iż inwestor zrealizował wymienioną inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...], bez istotnych odstępstw. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia 17 lutego 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Ponadto decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 20 września 2004 r. inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie wymienionej inwestycji. Wykonane zaś przez inwestora ogrodzenie wewnętrzne o wysokości mniejszej niż 2.20 m nie wymaga zgody odpowiedniego organu administracji architektonicznobudowlanego, postawiony kontener inwestor dobrowolnie rozebrał, a ponadto inwestor, będąc współwłaścicielem nieruchomości przy ul. A, ma prawo do korzystania z dotychczasowego wjazdu i wyjazdu. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy, organ ten stwierdził, iż postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało orzec o jego umorzeniu. W odwołaniu od powyższej decyzji B do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zarzuciła naruszenie art. 5, 6, 61 i 71 Prawa budowlanego. Wniosła przy tym o uchylenie decyzji w całości oraz o nakazanie inwestorowi przywrócenia sposobu użytkowania nieruchomości przy ul. [...] w części dotyczącej układu komunikacyjnego zgodnie z projektem budowlanym poprzez nakazanie rozbiórki ogrodzenia znajdującego się na działce nr [...] i zapewnienie możliwości wjazdu i wyjazdu pojazdów na teren inwestycji przy ul. [...] z przewidzianego w projekcie budowlanym i wybudowanego zjazdu na ul. B oraz podjęcie czynności zgodnie z art. 71a Prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] Nr [...] znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach swego rozstrzygnięcia organ ten stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie, w wyniku dokonanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. postępowania wyjaśniającego ustalono, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana legalnie, na podstawie decyzji z dnia [...] Nr [...] o pozwoleniu na budowę, bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego ww. decyzją projektu na budowę, a następnie udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Okoliczność ta powoduje, że brak jest podstaw prawnych do kwestionowania prawidłowości wykonania inwestycji. Podniósł także, iż nie znajduje uzasadnienia dla ingerencji organu nadzoru budowlanego, wykonanie przez inwestora na działce nr ewid. [...] ogrodzenia wewnątrzposesyjnego z bramą rozsuwaną pomiędzy ww. działką a działką nr ewid. [...]. Zgodnie bowiem z przepisami Prawa budowlanego, budowa ogrodzenia pomiędzy posesjami, a także od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych o wysokości do 2,20 m nie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Stąd też budowa ww. ogrodzenia nie może stanowić przedmiotu postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Tym samym ustalenie przez organ I instancji braku legitymacji procesowej do ingerencji w stosunku do prawidłowo wykonanej inwestycji było podstawą do umorzenia postępowania administracyjnego. Odnosząc się zaś do zarzutów Spółki organ odwoławczy wyjaśnił, iż fakt posiadania przez inwestora prawa własności działki nr ewid. [...] nie może być ograniczany ani przez innych współwłaścicieli, a tym bardziej przez działania organów administracji publicznej. Działka ta stanowi bowiem drogę wewnętrzną dojazdową do innych obiektów położonych przy ul. [...], dlatego też jej współwłaścicielowi przysługuje prawo do jej wykorzystywania zgodnie z przeznaczeniem. Korzystanie z niej, wbrew twierdzeniom Spółki, nie stanowi samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, co uzasadniałoby zastosowanie w tej sprawie regulacji przewidzianych w art. 71a Prawa budowlanego. Ponadto w ocenie organu odwoławczego nie znajduje również uzasadnienia podjęcie przez organ nadzoru budowlanego działań zmierzających do nakazania rozbiórki wewnętrznego ogrodzenia. Natomiast spory własnościowe wynikające ze współwłasności nieruchomości rozstrzygane są na drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, B w Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze tej zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 5, 6, 61 i 71 Prawa budowlanego i z tych względów wniosła o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wnosząc o jej oddalenie, wywiódł, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Tym niemniej w pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić zaś tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej "upsa"/. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście należy przede wszystkim podnieść, że organy administracji publicznej, w tym także organy nadzoru budowlanego, obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, w następstwie której płynie nakaz podejmowania przez te organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Głównym bowiem celem każdego postępowania administracyjnego jest dokładne ustalenie okoliczności faktycznych, ich prawidłowe prawne zakwalifikowanie i wydanie na tej podstawie decyzji administracyjnej, zgodnej z przepisami prawa obowiązującego w dacie jej wydania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie kwestia prawidłowego zakwalifikowania okoliczności faktycznych sprawy, stanowiąca podstawę do wydania decyzji, nasuwa szereg zastrzeżeń i dowodzi niezbicie, iż powyższy cel nie został przez organy orzekające zrealizowany. W tym względzie największe wątpliwości budzi przyjęty przez organy orzekające tryb oceny prawidłowości wykonania zabudowy przez inwestora. Jak wynika bowiem z akt sprawy, jako podstawę decyzji I instancji organ przyjął art. 104 i 105 § 1 k.p.a., nie podając przy tym przepisów prawa materialnego, kreujących przedmiot postępowania administracyjnego, którego umorzenia dokonał w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy z kolei ograniczył się jedynie do przywołania w podstawie swej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W aktach sprawy natomiast organ I instancji posługuje się określeniem "postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania zabudowy przez inwestora, Polską Grupę Farmaceutyczną S.A. na terenie nieruchomości w Ł. przy ulicy Z.", nie wskazując przy tym w sposób jednoznaczny, w oparciu o które z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016, ze zm.) dokonuje oceny owej prawidłowości. W tym kontekście podkreślić należy także, iż nieprecyzyjny w ocenie organu wniosek strony, wszczynający postępowanie w sprawie nakładał na tenże organ administracyjny obowiązek zwrócenie się do strony w tym zakresie w celu ustalenia treści jej rzeczywistego żądania. Wszakże dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w rozumieniu art.7 k.p.a., obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Wskazane powyżej nieprecyzyjne nakreślenie przedmiotu postępowania prowadzi zatem do wniosku, iż organ orzekający nie poczynił wszelkich niezbędnych kroków celem prawidłowego prawnego zakwalifikowania okoliczności faktycznych sprawy, tak by w jego następstwie wydać decyzję zgodną z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016, ze zm.), w tym w zależności od ustaleń – z uwzględnieniem art. 48 bądź art. 51, względnie art. 66 bądź art. 71a tej ustawy. Niewątpliwie podstawę powyższych uchybień upatrywać należy w nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na ustalenie okoliczności faktycznych sprawy wskazując w tym względzie, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana legalnie, na podstawie decyzji z dnia [...] Nr [...] o pozwoleniu na budowę, inwestorowi udzielono pozwolenia na użytkowanie. W aktach sprawy brak jednak dowodów, w oparciu o które, stosownie do art.80 k.p.a., organ miałby dokonać ustalenia tychże okoliczności. W szczególności, do akt sprawy nie została załączona decyzja z dnia [...] Nr [...] o pozwoleniu na budowę, nie załączono także projektu budowlanego, wedle którego inwestycja została zrealizowana oraz decyzji nr [...] z dnia 20 września 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Brak tych dokumentów dowodzi ponadto, iż ustalenia poczynione przez organ dokonane zostały z naruszeniem art. 81 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzenia dowodów. Co więcej, powołany przepis ustanawia prawo strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Nie ulega więc wątpliwości, iż obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było pouczenie stron o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Przeprowadzenie dowodu czyni bowiem wiarygodną okoliczność faktyczną jedynie wówczas, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu. Zachowanie tych wymagań nie jest wszakże pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu. Niedopełnienie tych wymogów przesądza o naruszeniu wyrażonej w art.10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Jednakże analiza akt sprawy w tym względzie dowodzi, iż brak jest końcowego oświadczenia stron oraz dowodu potwierdzającego zawiadomienie stron o zakończeniu postępowania dowodowego i wezwaniu stron do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Odnosząc dotychczasowe spostrzeżenia do rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, iż sprawa umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania zabudowy przez inwestora – Polską Grupę Farmaceutyczną S.A. na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Ł., w następstwie braku ustalenia trybu przeprowadzenia oceny prawidłowości wykonania tejże zabudowy, nie została należycie wyjaśniona, co w konsekwencji oznacza, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 10, art. 15, art. 80, art. 81 oraz 107 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ w sposób jednoznaczny rozstrzygnie kwestię trybu, w którym dokona oceny prawidłowości wykonania zabudowy przez inwestora, rozważając w tym zakresie - w zależności od ustaleń - regulacje zawarte w art. 48 bądź art. 51, względnie art. 66 bądź art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016, ze zm.), a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art.107 ( 3 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c oraz art.135 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...](znak: [...]). Wobec uwzględnienia skargi, w kwestii kosztów postępowania orzeczono na podstawie art.200 upsa.