I SA/Wa 83/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędziowie WSA Jolanta Zdanowicz asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. L., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], dotyczącą odmowy przyznania zainteresowanej świadczeń z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika następujący stan sprawy: M. L. pozostaje w służbie w organach Policji od dnia 20 maja 1999 r. Wraz z mężem i córką zamieszkuje w spółdzielczym własnościowym lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w B., o powierzchni użytkowej 32 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 16 m2. Prawo do tego mieszkania nabył na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1994 r. jej mąż T. L. Organy rozpatrujące sprawę ustaliły, że M. L. jest uprawniona do zajmowania lokalu o powierzchni mieszkalnej od 21 do 30 m2, zatem posiadany lokal nie jest zgodny z przysługującymi jej normami zaludnienia. Oświadczeniem mieszkaniowym z dnia 20 sierpnia 2004 r. zainteresowana wystąpiła do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z wnioskiem o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. organ I instancji odmówił M. L. przyznania przedmiotowego świadczenia. W uzasadnieniu stwierdzając, iż zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 oraz 92 ust. 1 ustawy o Policji (t.j. z 2002 r. Dz. U. Nr 7, poz. 58, ze zm.), zainteresowana, posiadając już w miejscu pełnienia służby lokal mieszkalny, nie spełnia przesłanek do uzyskania prawa do równoważnika pieniężnego za jego brak. Przy czym nieistotnym pozostaje w takim przypadku, zdaniem organu, fakt, iż powierzchnia mieszkalna zajmowanego lokalu jest mniejsza od przysługujących jej norm zaludnienia. Nie zgadzając się z treścią decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. M. L. złożyła odwołanie. W jego uzasadnieniu podniosła, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisów ustawy o Policji, albowiem w przypadku, gdy zajmowany przez policjanta lokal mieszkalny nie zapewnia należnych mu norm zaludnienia, w związku z czym nie ma on zrealizowanego ustawowego prawa do lokalu mieszkalnego, policjant nadal pozostaje osobą uprawnioną nie tylko do przydziału odpowiedniego lokalu oraz pomocy finansowej na jego uzyskanie, ale również do świadczeń z tytułu równoważnika pieniężnego za jego brak. Po rozpoznaniu odwołania Komendant Główny Policji stwierdził, że istotę sporu w przedmiotowej sprawie stanowi interpretacja przepisów art. 92 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, który kształtuje przesłanki przyznania funkcjonariuszowi prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Przepis ten jednak, zdaniem organu II instancji, należy tłumaczyć w kontekście całokształtu uregulowań zawartych w ustawie o Policji. Przede wszystkim zaś artykuł 88 ust. 1 tej ustawy oraz §2 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz §3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918), które wprowadzają wymóg przydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługujących mu norm zaludnienia. Tę samą zasadę trzeba odnieść, zdaniem organu II instancji, również do świadczenia z tytułu pomocy finansowej, której wysokość (określona treścią §4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, opublikowanego w Dz.U. Nr 131, poz. 1468) jest determinowana przysługującymi funkcjonariuszowi normami zaludnienia. Takiego wymogu ustawodawca nie wprowadził natomiast w odniesieniu do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, którego wysokość, stosownie do postanowień §2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918) jest stała dla określonych kategorii funkcjonariuszy (posiadających rodzinę lub nie). Ponadto, jak zauważył Komendant Główny Policji, istotny jest również fakt, iż o ile, co do zasady, otrzymanie lokalu mieszkalnego drogą decyzji administracyjnej oraz jego uzyskanie przy wsparciu pomocy finansowej, skutkuje utratą wszystkich wskazanych wyżej świadczeń wywodzących się lub związanych z prawem do lokalu, o tyle przyznanie równoważnika za brak mieszkania nie stanowi późniejszej przeszkody jego przydziału lub uzyskania pomocy finansowej. Organ II instancji stanął na stanowisku, że przepisy art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uzależniając prawo do równoważnika za brak lokalu wyłącznie od faktu nieposiadania przez policjanta lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nie wprowadzają wymogu, aby posiadany przez policjanta lokal odpowiadał co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Zatem sama okoliczność posiadania przez funkcjonariusza lub członków jego rodziny, w miejscu pełnienia służby, jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego, wyklucza możliwość przyznania mu przedmiotowego świadczenia, który ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez funkcjonariusza koszty czasowego uzyskania (wynajmu) lokalu i nie stanowi świadczenia, którego otrzymanie skutkuje utratą prawa do realizacji prawa do lokalu w drodze jego przydziału lub uzyskania pomocy finansowej. Biorąc powyższe pod uwagę, organ II instancji stwierdził, iż aktualizują się wobec M. L. negatywne przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, określone przepisami art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz §1 ust. 1 pkt 2 przywołanego rozporządzenia i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do wyrażonych w odwołaniu wątpliwości strony, Komendant Główny Policji wyjaśnił, iż prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest świadczeniem przyznawanym przez właściwy organ administracji po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, wszczętego na wniosek zainteresowanej osoby. Nie znajdują więc uzasadnienia zarzuty Pani M. L., iż organy mieszkaniowe Komendy Wojewódzkiej Policji w B. zobowiązane były (z dniem wstąpienia przez nią do służby stałej w Policji) orzec z urzędu o jej uprawnieniach. Skargę na powyższą decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. L.. W uzasadnieniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo, skarżąca podniosła, że wraz z rodziną zajmuje spółdzielczy lokal mieszkalny w B. przy ul. [...] o powierzchni mieszkalnej 16 m2, czyli poniżej przysługujących jej norm zaludnienia. Jej zdaniem organy rozpatrujące przedstawioną sprawę dokonały błędnej wykładni art. 92 ustawy o Policji. Zaskarżona decyzja nie uwzględnia faktu, iż prawo do lokalu określone w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji wiąże się z przewidzianymi ustawą formami zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, takich jak przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94 ust. 1 ustawy). Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wskazała, iż posiadaniem przez policjanta odpowiedniego lokalu jest, jej zdaniem, w myśl art. 95 pkt 2 ustawy o Policji - posiadanie w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. Oznacza to więc, że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal nie odpowiada co najmniej przysługującej mu normie powierzchni mieszkalnej. W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako naruszającej prawo. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uznał, iż zarzuty zawarte w skardze były już przedmiotem rozpatrywania w postępowaniu odwoławczym i nie wnoszą żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zajęte stanowisko. Wobec powyższego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179, ze zm.) stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane ustawą resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, takie jak przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Stosownie jednak do przepisu art. 95 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale nie przydziela się policjantowi, który ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w tym przepisie. W przypadku braku uprawnienia do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, policjant nie ma również uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, i równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 rzeczonej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99, że "stosownie do przepisu art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179, ze zm.), policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, ponieważ posiada inny, odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 powołanej ustawy)". Uchwała ta co do zasady ma również zastosowanie do równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Posiadaniem zaś przez policjanta odpowiedniego lokalu jest - w myśl art. 95 pkt 2 wyżej wspomnianej ustawy - posiadanie w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnym, że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Z akt sprawy wynika, że mąż skarżącej posiada lokal mieszkalny, jednak nie odpowiadający przysługującym skarżącej normom mieszkaniowym. Oznacza to, że skarżąca nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust.1 ustawy o Policji, a więc w świetle obowiązujących przepisów prawa przysługuje jej prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.