II SA/Lu 883/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Referent-stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J.T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J.T. kwotę 100 ( sto) zł tytułem kosztów postępowania. II SA/Lu 883/05 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...]czerwca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał J.T. roboty budowlane obejmujące zamurowanie podcieni oraz wybudowanie bramy, drzwi i okien z wzniesieniem murów podokiennych w budynku przy ul. [...], wykonywanych bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na J.T. obowiązek przedstawienia: 1) inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, określającej stan zaawansowania robót oraz zastosowane rozwiązania materiałowe, zawierającej część graficzną i opisową, 2) oceny technicznej wykonanych robót budowlanych i 3) opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków , dotyczącej wykonywanych robót budowlanych – w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia i odstąpił od określenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń, wobec stwierdzenia, że wykonane dotychczas roboty nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że w budynku przy ul. [...] w 1979 r. wykonane zostały podcienia. W dniach 13 i 14 czerwca 2005 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego stwierdzili, że podcienia zostały zamurowane pustakami gazobetonowymi, od strony ulicy ściany zostały otynkowane i pomalowane, a w miejscach istniejących dotychczas przejść zamontowano 3 okna trójdzielne i jedną parę drzwi. Wstawiono też stalową bramę wjazdową. Mury podokienne zostały od zewnątrz otynkowane i pomalowane na biało. Stwierdzono brak okapników zewnętrznych i parapetów od środka. Właściciel kamienicy J.T. nie przedstawił pozwolenia na budowę obejmującego zamurowanie podcieni, okazał jedynie pismo noszące datę 25 maja 2005 r., skierowane do Urzędu Miasta Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej, informujące o zamiarze zamurowania podcieni i wyjaśnił, że pismo to w rzeczywistości sporządzone było 25 kwietnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wykonane roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, które powinno być uzgodnione z wojewódzkim konserwatorem zabytków, ponieważ kamienica położona jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską. W tej sytuacji za zasadne uznał wstrzymanie robót na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy – prawo budowlane i nałożenie na podstawie art. 50 ust. 3 obowiązku przedstawienia wskazanych w postanowieniu dokumentów. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ drugiej instancji podzielił ustalenia organu pierwszej instancji co do faktu zamurowania podcieni i zakresu wykonanych robót. Roboty te określił jako przebudowę, wymagającą pozwolenia na budowę. W ocenie organu drugiej instancji wstrzymanie robót było uzasadnione, zaszły bowiem okoliczności wskazane w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – prawo budowlane. Ustosunkowując się do zarzutów J.T. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że nawet gdyby uznać, że inwestor dokonał w dniu 25 kwietnia 2005 r. zgłoszenia zamiaru zamurowania podcieni, to byłoby ono dokonane z naruszeniem przepisu art. 30 ust. 1, co uzasadniałoby zastosowanie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy – prawo budowlane i wstrzymanie robót. Od postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego J.T. i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając: 1) naruszenie przepisu art. 50 ust. 1 ustawy – prawo budowlane poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zakończone oraz były zgłoszone w Urzędzie Miejskim - Wydział Architektury i Administracji Budowlanej, 2) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, 3) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez podważenie zaufania do organu administracji publicznej, 4) naruszenie art. 9 k.p.a. przez nie udzielenie pełnej informacji dotyczącej okoliczności faktycznych i prawnych, w szczególności o przepisie art. 30 ust. 5 oraz nieobowiązywaniu w postępowaniu administracyjnym zasady ignorantia iuris nocet, 5) naruszenie art. 29 ust. 2 ustawy – prawo budowlane, gdyż wykonane prace wymagają jedynie zgłoszenia, ponieważ w księdze wieczystej nie ma adnotacji o wpisie do rejestru zabytków, 6) naruszenie art. 83 ust. 1 prawa budowlanego w związku z art. 20 kodeksu postępowania administracyjnego, czyli przepisów o właściwości rzeczowej poprzez próbę rozpatrzenia zgłoszenia prac remontowych, mimo iż wcześniej sprawę tę rozpatrzył Urząd Miasta nie odpowiadając ciągu 30 dni na zgłoszenie, 7) naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. przez braki w uzasadnieniu faktycznym oraz nie wyjaśnienie podstawy prawnej. Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący wyczerpująco uzasadnił postawione zarzuty, podnosząc, że wykonanie podcieni w 1979 r. stanowiło samowolę budowlaną, a stale pogarszający się stan budynku spowodował konieczność zamurowania podcieni i wstawienia bramy wjazdowej. W ten sposób przywrócony zostałby stan poprzedni. Skarżący podkreślił, że dokonał zgłoszenia zamiaru zamurowania podcieni, a do wykonywania robót budowlanych przystąpił po 47 dniach od dokonania zgłoszenia. Brak sprzeciwu właściwego organu oznacza zgodę na wykonywanie robót budowlanych, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżącego roboty te to remont w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, ponieważ nie doszło do zmiany parametrów użytkowych budynku i nie został zmieniony pierwotny obrys zewnętrznych ścian budynku. Ponadto w dacie wydawania postanowienia przez organ pierwszej instancji roboty budowlane były już wykonane, nie było zatem podstaw do ich wstrzymywania. Brak okapników zewnętrznych i parapetów od środka wskazuje, że prace budowlane zostały praktycznie zakończone. Skarżący wskazał również na naruszenie przez organy administracji zasady zaufania obywateli do organów państwa i wykorzystywanie nieznajomości prawa przez obywateli w celu przerzucenia skutków tej nieznajomości z urzędników na obywateli. Skarżący zgłosił kompetentnemu organowi zamiar wykonania robot budowlanych i gdyby organ ten dostrzegł jakieś nieprawidłowości, wydałby stosowną decyzję. Jeżeli Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uważa, że Urząd Miasta popełnił błąd, nie powinien odpowiedzialności za ten błąd przerzucać na skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zakres wykonanych przez skarżącego prac wskazuje, że nie jest to remont w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 8 prawa budowlanego, lecz przebudowa, wymagająca pozwolenia na budowę. Działania organu nadzoru budowlanego podjęte zostały zgodnie z właściwością, określoną w art. 83 prawa budowlanego, a zaniedbania organu administracji architektoniczno - budowlanej nie mogą być przedmiotem oceny ze strony organów nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie ze wszystkimi zarzutami skarżącego można się zgodzić. Uzasadniony jest zarzut naruszenia przepisu art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późniejszymi zmianami). Przepis art. 50 ust. 1 stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, czyli innych niż budowa, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Wstrzymanie dotyczy prowadzenia robót budowlanych, określonych jako "wykonywane". Przepis ten ma więc zastosowanie do robót budowlanych, innych niż budowa, będących w toku. Wstrzymanie robót ma uniemożliwić dalsze ich wykonywanie, jeśli stwierdzone zostało istnienie okoliczności wymienionych w przepisie art. 50 ust. 1. Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie powołanego przepisu ma na celu spowodowanie zaprzestania wykonywania robót już rozpoczętych, ale jeszcze niewykonanych. Do robót wykonanych odnosi się natomiast przepis art. 51 ust. 7, który stanowi, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Przepisy ustawy – prawo budowlane przewidują zatem dwa odrębne tryby postępowania organów nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia okoliczności wskazanych w przepisie art. 50 ust. 1: do robót w toku zastosowanie ma przepis art. 50 ust. 1, natomiast do robót wykonanych zastosowanie ma przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3. W rozpoznawanej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły, że skarżący wykonał w budynku przy ul. [...] roboty budowlane polegające na zamurowaniu istniejących podcieni, wstawieniu drzwi i trzech okien, wzniesieniu murów podokiennych oraz wstawieniu metalowej bramy wjazdowej. W protokołach oględzin dokonanych dnia 13 i 14 czerwca 2005 r. (k.1 i 8 akt administracyjnych) stwierdzono, że opisane prace zostały wykonane, całość została od strony ulicy otynkowana i pomalowana na biało, brak jedynie wykończenia - okapników i parapetów wewnętrznych. Zakres wykonanych robót i ich stan odzwierciedla dołączona do akt administracyjnych dokumentacja fotograficzna (k. 5 – 7 akt administracyjnych). W dacie oględzin budynek był użytkowany. Ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Brak było w tej sytuacji podstaw do zastosowania przepisu art. 50 ust. 1. Błędne było wstrzymanie robót obejmujących "zamurowanie podcieni oraz wbudowanie bramy, drzwi i okien z wzniesieniem murów podokiennych", skoro wymienione w postanowieniu prace były w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji już wykonane. Stwierdzenie braku wykończenia w postaci okapników i parapetów wewnętrznych nie daje podstawy do przyjęcia, że roboty budowlane są nadal w toku. Te drobne prace wykończeniowe nie są bowiem konieczne, a ich brak nie uzasadnia wstrzymywania robót już wykonanych. Zaskarżone postanowienie wydane zostało zatem z naruszeniem przepisu art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane. Postanowienie organu drugiej instancji, utrzymujące w mocy wadliwe postanowienie organu pierwszej instancji, narusza także przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – kodeks postępowania administracyjnego. Brak było bowiem podstaw do utrzymania w mocy postanowienia wydanego z naruszeniem przepisu art. 50 ust. 1 ustawy – prawo budowlane. Naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stwierdzone naruszenie przepisów prawa materialnego przez organ pierwszej instancji uzasadnia także uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r., jest to bowiem niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uchylenie zaskarżonego postanowienia zbędnym czyni szczegółowe ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów skargi. Niemniej jednak wyjaśnienia wymaga, że błędny jest pogląd skarżącego, iż wykonane przez niego roboty budowlane są remontem w rozumieniu przepisów ustawy – prawo budowlane. W myśl przepisu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji, a więc przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, natomiast remont to - w myśl przepisu art. 3 pkt 8 ustawy w powołanym brzmieniu -wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Nie ulega wątpliwości, że zamurowanie podcieni, wstawienie bramy stalowej, drzwi i okien nie stanowi remontu w rozumieniu wyżej podanym, nawet jeżeli przez wykonanie takich robót przywrócony został stan budynku sprzed 1979 r., jak twierdzi skarżący. Roboty wykonane przez skarżącego stanowią przebudowę w rozumieniu przepisów ustawy – prawo budowlane, doprowadziły bowiem do stworzenia nowego stanu w stosunku do stanu sprzed przebudowy oraz do zmiany zarówno wyglądu budynku, jak i funkcji użytkowych części objętej wykonanymi robotami. Należy zauważyć, że w dacie orzekania przez organy administracji przepis art. 3 ustawy – prawo budowlane nie zawierał definicji przebudowy, w literaturze i orzecznictwie zwracano jednak uwagę na konieczność odróżniania remontu od przebudowy lub odbudowy obiektu budowlanego i wskazywano, że roboty budowlane, w wyniku których powstają nowe elementy nie mogą być uznane za remont (por. Zdzisław Kostka: "Prawo budowlane. Komentarz", Wydawnictwo ODDK Gdańsk 2004, s.14 – 15 oraz przytoczone tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego). Obecnie po nowelizacji z dnia 28 lipca 2005 r., która weszła w życie z dniem 26 września 2005 r., przepis art. 3 pkt 7 "a" definiuje przebudowę jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Uznanie, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane stanowią przebudowę w rozumieniu ustawy – prawo budowlane przesądza, iż na wykonanie tych robót wymagane było pozwolenie na budowę. W myśl przepisu art. 28 ust. 1 ustawy w brzmieniu wyżej podanym, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Przepis art. 29 ust. 1 wymienia budowy nie wymagające pozwolenia na budowę, natomiast przepis art. 29 ust. 2 wskazuje, które roboty budowlane, inne niż budowa, zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z powołanego unormowania wynika, że przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego wymaga pozwolenia na budowę, nie została bowiem wymieniona w art. 29 ust. 2 ustawy. W konsekwencji nie jest także słuszny zarzut, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane wymagały jedynie zgłoszenia, zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 ustawy – prawo budowlane. W myśl tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, zgłoszenia właściwemu organowi wymagało m. in. wykonywanie robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 1-13, który to przepis nie wymienia przebudowy budynku mieszkalnego. Nawet zatem jeśliby skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót obejmujących zamurowanie podcieni budynku, wstawienie bramy wjazdowej, drzwi i okien, organy nadzoru budowlanego uprawnione byłyby do podjęcia działania w razie stwierdzenia, że zgłoszone roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Wynika to wprost z przepisów art. 48 – 51 oraz art. 83 ust. 1 ustawy – prawo budowlane. Bezpodstawny jest w związku z tym zarzut naruszenia przepisu art. 83 ust. 1 oraz art. 20 k.p.a., dotyczącego właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Jeśli natomiast chodzi o zarzucane organom administracji naruszenie zasad wynikających z przepisów art. 7, 8 i 9 k.p.a., to należy przede wszystkim wyjaśnić, że postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, dokonanego na podstawie art. 30 oraz postępowanie prowadzone na podstawie przepisów art. 48 – 51 ustawy – prawo budowlane są dwoma odrębnymi, niezależnymi od siebie postępowaniami, prowadzonymi przez różne organy. Niemniej jednak zauważyć należy, że organ właściwy do przyjmowania zgłoszeń w trybie art. 30 ustawy – prawo budowlane nie zareagował w żaden sposób na pismo skarżącego z dnia 25 kwietnia 2005 r., mimo iż w piśmie tym skarżący wyraźnie wskazał, że zamierza zamurować podcienia kamienicy przy ulicy [...]. Nie sposób więc odmówić słuszności zarzutom skarżącego dotyczącym naruszenia obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, aczkolwiek okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej. Uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji o wstrzymaniu robót oznacza, że organy administracji obowiązane będą przeprowadzić ponownie postępowanie w związku ze stwierdzeniem wykonania robót wymagających pozwolenia na budowę bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak już wyżej wskazano, sytuacji takiej dotyczy przepis art. 51 ust. 7 ustawy – prawo budowlane, który nakazuje odpowiednie stosowanie ustępu 1 pkt 1 i 2 oraz ustępu 3 tego przepisu. Oznacza to, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 może zostać nakazane doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 może zostać nałożony obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Utrwalony jest pogląd, że nie można nakazać rozbiórki lub doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, jeżeli możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Należy w tym momencie podkreślić, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 10 sierpnia 2005 r. wskazał na celowość przywrócenia kamienicy jej pierwotnego charakteru, tj. sprzed przebudowy dokonanej w 1979 r., polegającej na wykonaniu podcieni. Zwrócić również należy uwagę na fakt, iż skarżący zarówno w piśmie do organu architektoniczno – budowlanego, jak i w toku niniejszego postępowania wielokrotnie zarzucał, iż wykonanie podcieni dokonane zostało bez zgody właścicieli kamienicy oraz bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy nie wynika jednak, by właściwe organy podjęły w tym zakresie jakiekolwiek czynności. Wszystkie powyższe okoliczności oraz wskazane przepisy ustawy – prawo budowlane mieć będą organy nadzoru budowlanego na uwadze przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z tych względów i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy.