VII SA/Wa 624/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla ( spr.), Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2005 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2004 roku, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. L kwotę 500 ( pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2004 r. na podstawie art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /jednolity tekst Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z dnia 5 grudnia 2003 r. ze zm./ nakazał D. L. rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia gospodarczego do budynku garażowo -gospodarczego, rozbiórkę nadbudowanych pomieszczeń mieszkalnych z konstrukcją dachową nad budynkiem garażowo - gospodarczym, rozbiórkę wybudowanych dwóch zadaszeń, wiat na działce nr ew. [...] położonej we wsi C. przy ul. [...] wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że postępowanie wszczęto w związku z interwencją sąsiadów inwestorki B. i W. małżonków K. W dniu 14 października 2003 r. przeprowadzono oględziny i organ ustalił, że D. L. dokonała w latach 2000 - 2001 dobudowy pomieszczenia gospodarczego do istniejącego budynku garażowo gospodarczego, nadbudowy pomieszczeń mieszkalnych z konstrukcją dachową nad budynkiem garażowo - gospodarczym oraz wybudowała dwa zadaszenia, wiaty bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dobudowa pomieszczenia gospodarczego do istniejącego budynku garażowo -gospodarczego miała 8.00 m długości i 3.00 m szerokości, konstrukcję murowaną z dachem jednospadowym pokrytym blachą, ze spadkiem w stronę granicy działki. Nad istniejącym budynkiem garażowo - gospodarczym na całej powierzchni budynku dokonano nadbudowy jednej kondygnacji z pomieszczeniami mieszkalnymi wraz z konstrukcją dachową. Do budynku garażowo - gospodarczego dobudowano zadaszenie, wiatę o długości 5.20 m. szerokości 3.20 m. na słupkach murowanych. Do budynku mieszkalnego dobudowano zadaszenie, wiatę o długości 2.30 m. szerokości 2.20 m. na słupkach murowanych. Pomieszczenie gospodarcze zlokalizowano bezpośrednio przy granicy działki Państwa K., z połacią dachową wysuniętą poza granicę sąsiedniej działki, zadaszenie zlokalizowano 2.40 m. od granicy działki. Nakaz rozbiórki poprzedzony był postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane którym wstrzymano D. L. prowadzenie robót budowlanych przy dobudowie i nadbudowie oraz nałożono obowiązek przedstawienia, w terminie czterech miesięcy od dnia uprawomocnienia się postanowienia, zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy, zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami , mapy inwentaryzacyjnej powykonawczej oraz projektu budowlanego opracowanego zgodnie z przepisami. Inwestorka nie przedłożyła żądanych dokumentów co skutkowało orzeczeniem nakazu rozbiórki. Odwołanie od decyzji nakazującej rozbiórkę złożyła D. L. i podniosła w nim , że posiada decyzję o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wydaną przez Naczelnika Miasta i Gminy R. w dniu [...] stycznia 1981 r. Poza tym wskazała ,że obiekt w dacie jego zakupu w roku 1978 posiadał przybudówkę zaś rozbudowy budynku dokonała w latach 1981-1987 na dowód czego dołączyła oświadczenia sąsiadów graniczących z jej nieruchomością . Wskazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie w ramach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego a nie jako "czystą samowolę budowlaną". Według odwołującej się postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i 77 kpa . Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2005 r. na podstawie art. 138 §1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję mocy . W uzasadnieniu wskazał ,że organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i zastosował właściwe przepisy prawne. Ocenił ,że twierdzenie strony, jakoby inwestycja jest legalna i wykonana na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] stycznia 1981 r. nie zasługuje na wiarę, gdyż wydana w 1981 r. decyzja dotyczyła pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, a nie na dobudowę do niego obiektu o charakterze gospodarczym i dobudowie garażu. Iwestorka nie posiadała także zezwolenia na budowę wiaty. We wskazanej decyzji nie było mowy o nadbudowie całego kompleksu. Ponadto dobudowę wykonano z naruszeniem istotnych przepisów techniczno budowlanych ( budowa w granicy, spadek połaci dachowej na działkę sąsiednią) . Twierdzenie inwestorki, iż na budowę w granicy działki wyraziła zgodę poprzednia właścicielka działki sąsiedniej , organ ocenił jako nie mające dla sprawy żadnego znaczenia skoro naruszone zostały przepisy techniczno -budowlane . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję złożyła D. L. i podniosła w niej , że nie popełniła żadnej samowoli budowlanej albowiem posiadała pozwolenie na rozbudowę obiektu . W piśmie procesowym stanowiącym uzupełnienie skargi domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Poza tym podniosła ,że wykonała rozbudowę nabytego budynku na podstawie decyzji z [...] listopada 1981 r. Rozbudowę wykonała z odstępstwami od pozwolenia na budowę, budynek został podniesiony o ok. 1,5 m - wykonano ścianę kolankową na pierwszym piętrze. W związku z podniesieniem wysokości części mieszkalnej, została podniesiona również ściana kolankowa pomieszczenia garażowo gospodarczego, w ten sposób aby stworzyć architektoniczną i funkcjonalną całość. Jednocześnie z rozbudową budynku została obudowana istniejąca wiata przy garażu i zostały wybudowane daszki przy garażu (wiaty). Podkreśliła , że pierwszy daszek który został objęty nakazem rozbiórki przewidziany był w projekcie zatwierdzonym pozwoleniem na budowę z 1981 r. Powołała się na oświadczenia świadków , że wykonała budynek w obecnym kształcie w latach 1983-87 Skarżąca twierdziła , że w latach 1999-2000 dokonała jedynie odnowienia elewacji, wymiany pokrycia dachowego z eternitu na blachę, oraz wymiany stolarki okiennej w pomieszczeniu nad garażem. Pomieszczenie nad garażem, które ma być rozebrane na podstawie zaskarżonych decyzji powstało w trakcie budowy budynku, pierwotnie był to pokój nieużywany, a na przełomie lat 1999-2000, został on zamieszkany przez córkę skarżącej. W ocenie skarżącej organ I instancji wadliwe ustalił okres w którym faktycznie były wykonywane roboty budowlane przy budowie pomieszczeń oraz wiat, które są przedmiotem zaskarżonych decyzji a w zależności od dokonanych ustaleń w przedmiotowej sprawie będą miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z roku 1974 albo z 1994. Zarzuciła ,że organ drugiej instancji, pobieżnie rozpoznał odwołanie i nie zauważył, że pozwolenie na budowę z 1981 r. nie mogło dotyczyć budowy (dobudowy) garażu oraz pomieszczenia gospodarczego, gdyż pozwolenie to dotyczyło rozbudowy istniejącego budynku, z istniejącej już części powstał garaż a pomieszczenie gospodarcze istniało już wcześniej . Natomiast zgodnie z zatwierdzonym projektem rozbudowy, inwestycja była dwuetapowa - wzniesienie projektowanego budynku bez naruszenia istniejącego, a następnie adaptacja istniejącego budynku. Wskazało ,że podniesienie ściany kolankowej pierwszego piętra w części mieszkalnej ( niezgodnie z projektem) niejako "wymusiło", podniesienie o taką samą wysokość ściany kolankowej nad garażem z uwagi na konieczność wybudowania drzwi do tego pomieszczenia. Z przyczyn technicznych nie było możliwe wykonanie podniesienia pomieszczenia nad garażem w latach 2000-2001 , bez konieczności rozbiórki dachu nad częścią mieszkalną i podniesienia ścian pierwszego piętra i wybudowaniu nowego dachu . Gdyby organ przeprowadził oględziny prawidłowo to musiałyby zauważyć ,że budowa pomieszczenia nad garażem była prowadzona równolegle z budową części mieszkalnej . W ocenie skarżącej kwestia zgodności z przepisami techniczno -budowlanymi pomieszczenia gospodarczego przyległego do garażu powinna być rozstrzygnięta jako odstępstwa od projektu na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. czyli w oparciu o przepisy obowiązujące w okresie budowy przedmiotowego pomieszczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skargę należało uwzględnić albowiem zarzut skargi wskazujący na przeprowadzenie postępowania dowodowego z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 i 77 § 1 kpa znalazł potwierdzenie . Zasadnicze ustalenia faktyczne jakie poczynił w niniejszej sprawie organ miały miejsce w toku oględzin nieruchomości inwestorki dokonanych w dniu 14 października 2003 r. Zapisy protokołu oględzin wskazują , że sąsiedzi D. L. twierdzili , iż rozbudowa i dobudowa miały miejsce w roku 2000 natomiast inwestorka twierdziła , iż rozbudowy i nadbudowy dokonała 25 lat temu. Okoliczność ta miała w sprawie duże znaczenie albowiem charakter i zakres prac mógł wskazywać na różne daty powstania poszczególnych części obiektu . Z kolei data powstania różnych części obiektu mogłaby mieć wpływ na konieczność zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. lub 1994 r. Po dokonanych oględzinach organ wydał postanowienie wstrzymujące wszelkie prace budowlane a potem wobec niewykonania nałożonych obowiązków wydał decyzję nakazującą rozbiórkę ustalając w uzasadnieniu tej decyzji ,że prace budowlane związane z rozbudową i nadbudową przeprowadzone zostały w latach 2000-2001 . Wprawdzie okoliczność niewykonania nałożonych obowiązków jest w sprawie bezsporna , ale aby uznać nakaz rozbiórki za zasadny należałoby jako prawidłowe ocenić ustalenia faktyczne poczynione w sprawie . Jednak prawidłowość tych ustaleń w ocenie Sądu budzi wątpliwości. Należy zauważyć , że ustalenia co do daty wykonania różnych części obiektu nie zostały poparte żadną analizą a obowiązkiem organu była ocena przeciwnych twierdzeń stron co do daty wykonania prac . Dlatego zasadny jest zarzut skargi , iż organy nie przeprowadziły analizy która pozwalałyby na przyjęcie, że twierdzenia małżonków K. są zgodne z prawdą a twierdzeniom skarżącej waloru tego należy odmówić . Jest to o tyle istotne , że już w odwołaniu skarżąca przedstawiła dowody w postaci oświadczeń sąsiadów i poprzednika prawnego z których wynikłoby iż roboty budowlane wykonywane były przed rokiem 1994 r. Oczywiście oświadczenia te jak każdy dowód podlegały ocenie organu i mogły być uznane za niewiarygodne ale organ musiałby ocenę taką przeprowadzić i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawić jej przebieg . W niniejszej sprawie data powstania tych części obiektu wobec których wydano nakaz rozbiórki jest istotną okolicznością , silnie akcentowaną przez skarżącą a ocena zarzutów skargi nie może być w istocie dokonana , skoro Sąd nie dysponuje materiałem który pozwoliłby mu na zweryfikowanie prawidłowości ustaleń . W szczególności rodzaj , zakres i charakter wykonanych robót jest niejednorodny . Jest to zarówno dobudowa jak rozbudowa i nadbudowa . Zawarty w protokole materiał dowodowy jest niewystarczający do określenia czasu i rodzaju prac wykonanych przez inwestorkę . Wprawdzie w materiale dowodowym znajdują się kserokopie fotografii sporządzonych przez sąsiadów inwestorki jednak koniecznym było w tej sprawie sporządzenie przez organ własnego materiału dowodowego w postaci fotografii ze stosownym opisem . Bez dokładnego przedstawienia stanu faktycznego kontrola sądowa wydanych decyzji jest znacznie utrudniona a wręcz niemożliwa zwłaszcza kiedy organ posługuje się skąpym opisem a jak wskazano rodzaj prac i ich zakres był niejednorodny. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd nie mógł przejmować zadań organów, które przy użyciu dostępnych środków powinny dokumentować stan faktyczny możliwie dokładnie i dokonywać oceny wskazywanych przez strony dowodów. Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że wydający ją organ ograniczył się w ramach oceny zarzutów stron do ogólnikowego stwierdzenia , iż decyzja z [...] listopada 1981 r. na rozbudowę istniejącego budynku na którą powołuje się skarżąca nie dotyczyła wykonanych przez nią robót . W okolicznościach sprawy i w kontekście podnoszonych ( dość precyzyjnych zarzutów ) stwierdzenie to jest nie wystarczające i koniecznym wydaje się odniesienie do projektu rozbudowy . Z całą pewnością niedopuszczalne jest bezkrytyczne przyjmowanie wniosków i twierdzeń strony jednak to na organie administracji publicznej, ciąży obowiązek wykazania , iż twierdzenia te są bezpodstawne . Zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na postawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodnioną. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest też wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Ocena zaś całego materiału dowodowego i konkretnego dowodu winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydawanej decyzji /art. 107 § 3 kpa/. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt lc ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /. Na podstawie art. 152 w/w ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienie się niniejszego wyroku , natomiast rozstrzygnięcie o kosztach Sąd wydał w oparciu o art. 200 tej ustawy.