II SA/Łd 605/05

Dnia 8 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2005 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [..] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji oddala skargę. - Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.), umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania złożonego przez J. K., A. K., A. K., Z. K., B. K., S. S., M. T., M. K., D. K., A. N., A. U., J. U., P. Z., D. Z., J. R., A. D. i K. D. od decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowy sieci wodociągowej w ulicy A w P., na działce oznaczonej nr ew. 249 i 305, obrębu 35 i nr 53, obręb 38. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż opisaną wyżej decyzją organ I instancji ustalił lokalizację inwestycji o charakterze gminnym, wyznaczając jej przebieg w liniach wskazanych na mapie, stanowiącej załącznik graficzny do wspomnianego orzeczenia. Inwestycja ta (wodociąg gminny), lokowana jest w istniejącym pasie drogowym ulicy A na odcinku od ulicy B w kierunku wschodnim do ulicy C. W treści decyzji organ określił równocześnie warunki i zasady zagospodarowania terenu, w tym wymagania pod adresem inwestycji, odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli m.in. J. K., A. K., A. K., Z. K., B. K, S. S., M. T., M. K., D. K., A. N., A. U., J. U., P. Z., D. Z., J. R., A. D. i K. D., kwestionując podjęte rozstrzygnięcie z uwagi na fakt, iż godzi ono w dobro publiczne, narusza dobro miasta i jego mieszkańców, jest wysoce szkodliwe społecznie, przy czym zapadło z rażącym naruszeniem prawa i przepisów o właściwości. Projektowany wodociąg nie jest bowiem, zdaniem odwołujących, potrzebny mieszkańcom ulicy A., zaś szereg pilniejszych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej wymaga niezwłocznych działań. Dodatkowo inwestycja wchodzi na tereny prywatne, przez co narusza interesy ich właścicieli. Wskazali też, iż decyzję podjął organ niewłaściwy w sprawie, bowiem organem właściwym w niniejszej sprawie pozostaje jedynie Prezydent Miasta i od niego, nie zaś od Rady Gminy pochodzić winno upoważnienie innych pracowników urzędu do wydania decyzji. Z tego też powodu odwołujący wnioskowali o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego oraz wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji podjętych przez wspomniany organ. Organ odwoławczy podniósł jednak, że zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a., legitymację do wniesienia odwołania ma strona postępowania, a więc podmiot, który spełnia przesłanki, wypływające z treści art. 28 k.p.a. Legitymację tę ma zatem podmiot, który twierdzi, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego, wynikających z przepisu prawa materialnego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w okolicznościach badanej sprawy należało zatem w pierwszej kolejności rozważyć, czy osobom składającym odwołanie przysługują uprawnienia stron, w rozumieniu cytowanego przepisu, tj. czy osoby te na podstawie obowiązującego prawa materialnego mogą uzyskać konkretne korzyści, albo też mogą być obarczone powinnością określonych zachowań, skonkretyzowanych w decyzji organu administracji publicznej. Osoby, dla których z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki nie mają przymiotu stron w świetle art. 28 k.p.a., nie są więc legitymowane do wszczęcia postępowania lub też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Od interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, kiedy to dane podmioty są wprawdzie zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy, nie mogą jednak wskazać przepisu prawa, który stanowiłby źródło ich indywidualnych interesów prawnych i podstawę ich roszczeń. Zdaniem organu odwoławczego, odwołujący J. K., A. K., A. K., Z. K., B. K., S. S., M. T., M. K., D. K., A. N., A. U., J. U., P. Z., D. Z., J. R., A. D. i K. D., przyłączyli się w istocie do odwołania stron postępowania – D. i C. małżonków K., którym doręczono skarżoną decyzję. Argumenty podniesione przez te osoby, podlegać będą zweryfikowaniu w "sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego". Na gruncie ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma szczególny charakter. Nie rodzi praw do terenu ani też nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych. Jej istotą jest przesądzenie, w przypadku braku planu zagospodarowania, o możliwości realizacji inwestycji oraz określenie warunków, wynikających z przepisów prawa, w tym odnoszących się do ochrony interesów prawnych innych osób. W myśl art. 53 ust. 1 ustawy, stronami postępowania administracyjnego o wydanie takiej decyzji będą zainteresowani inwestor, właściciele nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana oraz inne podmioty, które powołując się na konkretny przepis prawa wykażą interes prawny w tym postępowaniu. Nie można więc, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wykluczyć, że stronami tego postępowania będą właściciele nieruchomości przyległych do terenu inwestycji, na które to nieruchomości może ona oddziaływać. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na fakt, iż odwołujący nie są właścicielami nieruchomości, na których inwestycja jest zlokalizowana, ani też nieruchomości przylegających do terenu inwestycji, nie posiadają oni przymiotu strony w badanej sprawie. Ich nieruchomości położone są wprawdzie przy ul. A, lecz w kierunku zachodnim od ulicy B. Projektowana inwestycja nie dotyczy w ogóle ich nieruchomości, tak w sensie przebiegu, jak i oddziaływania. Stąd też, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, J. K., A. K., A. K., Z. K., B. K., S. S., M. T., M. K., D. K., A. N., A. U., J. U., P. Z., D. Z., J. R., A. D. i K. D. dysponują jedynie interesem faktycznym w sprawie, który wywodzą z subiektywnego przekonania, że dotyczy ich rozstrzygnięcie sprawy wodociągu gminnego. W ocenie organu odwoławczego jednak, działanie w interesie publicznym przez osoby, których interes prawny nie zostaje naruszony, nie stanowi podstaw do uznania odwołujących za strony postępowania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył A. K. Odwołując się do treści art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej podniósł, iż obowiązkiem organów władzy publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa. "Oznacza to, że zadania i sprawy muszą być realizowane przez te organy na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach". Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym wydaje prezydent miasta. Kompetencje te mają, zdaniem skarżącego, charakter wyłączny, "co oznacza, że nie może ich przejmować żaden inny organ, w tym Rada Miejska". Ponieważ zaś decyzję o lokalizacji inwestycji w I instancji wydał Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w oparciu o pełnomocnictwo udzielone uchwałą Rady Miejskiej, doszło, zdaniem skarżącego, do naruszenia przepisów o właściwości organów. Podniósł również, iż bezprawne jest dzielenie mieszkańców na tych, którzy są stroną postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz tych, którzy stronami nie są. Zamieszczenie w decyzji imion, nazwisk i adresów stron stanowi, zdaniem skarżącego, naruszenie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Za nieprawidłowy uznał nadto zarówno brak zdecydowania organów, co do tego "czy poszerzają pas drogi do 20,00 [m] i tym samym prowadzą inwestycję na prywatnych działkach, rodząc sobie jednocześnie prawo do gruntu, czy pozostają w istniejącym pasie drogi", jak i nieprzedłożenie przez inwestora mapy terenu objętego inwestycją, sporządzonej w skali 1:2000, co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchybienia przepisom prawa stanowią również powoływanie się przez organy na nieaktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta P., brak uzgodnień z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów i melioracji wodnych, brak osób odpowiedzialnych za finansowanie inwestycji, jej celowość i zasadność, fałszowanie dokumentów urzędowych (przestawienie daty wpływu odwołania), niewydawanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów oraz "brak odpowiedzi w sprawie publicznego (dostępnego dla mieszkańców) orzekania przez SKO w P". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do merytorycznego uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. Postanowieniem Referendarza sądowego z dnia 12.sierpnia 2005r. przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie częściowym, poprzez zwolnienie go od kosztów sądowych. Na rozprawie w dniu 28.listopada 2005r. A. K., popierając złożoną skargę oświadczył, iż swoją legitymację w postępowaniu administracyjnym wywodzi z brzmienia art. 53 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis stanowi regulację szczególną w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a. Odwołał się także do "argumentów zawartych w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 738/05". Pełnomocnik organu natomiast przedłożył do akt sprawy wypis z rejestru gruntów oraz mapę z projektem sieci wodociągowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone orzeczenie naruszało przepisy prawa w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszym rzędzie podkreślić należy, iż przedmiotem badania w rozpoznawanej sprawie była legalność (zgodność z prawem) zaskarżonej decyzji, nie zaś decyzji organu I instancji. Wprawdzie, po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jednakże może to uczynić tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy (art. 135 p.p.s.a.) W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o umorzeniu postępowania odwoławczego, wszczętego na skutek odwołania złożonego przez J. K., A. K., A. K., Z. K., B. K., S. S., M. T., M. K., D. K., A. N., A. U., J. U., P. Z., D. Z., J. R., A. D. i K. D., wobec tego, iż odwołujący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jakim jest budowa sieci wodociągowej, przewidzianej do realizacji w ulicy A, na działkach o numerach ewidencyjnych 249, 305 obrębu 35 i działce nr 53 obrębu 38 w P. Zatem wszelkie zarzuty dotyczące zgodności z prawem decyzji organu I instancji, wykraczając poza zakres kognicji Sądu w badanej sprawie nie mogły być przedmiotem badania i stanowić podstawy do oceny zaskarżonej decyzji. Przechodząc natomiast na grunt rozważań dotyczących merytorycznej oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż u jej podstaw legło uregulowanie, zawarte w art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań k.p.a., upoważniające organ odwoławczy do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy środek zaskarżenia złożony został przez podmiot nieposiadający przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. np. uchwała Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5.lipca 1997r. sygn.akt OPS 16/98, ONSA 1994/4/119, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.marca 1986r. sygn.akt III SA 1377/86, ONSA 1989/1/1). Legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony. Skuteczne jest zatem odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie winno natomiast zostać zweryfikowane w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Brak pozytywnej weryfikacji, determinuje zaś organ odwoławczy do umorzenia postępowania odwoławczego, na podstawie przepisu art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W tym wypadku również, powód umorzenia powstaje w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczy przy tym indywidualnie oznaczonego podmiotu. W przedmiotowej sprawie umorzone zostało postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem podmiotów niemających interesu prawnego do jego wniesienia. Jak bowiem wskazano, żadna spośród osób przyłączających się do odwołania J. i D. małżonków K. (uznanych przez organy za stronny postępowania), nie jest inwestorem, właścicielem gruntów, przez które przebiegać ma projektowana sieć wodociągowa ani też nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Stanowisko to należy co do zasady uznać za trafne. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy przedmiot postępowania. Ustawodawca, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazał zatem wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym. Chodzi tu więc nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Ponadto wspomniany interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio (por. W. Sługiewicz w glosie do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 30.czerwca 2000r., sygn.akt III CKN 268/00, Rejent 2001/4/111 t.5). O istnieniu interesu prawnego przesądzają natomiast przepisy prawa materialnego, które przewidują w sprawie danego podmiotu możliwości prowadzenia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego z jego udziałem. Szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest natomiast jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. W przedmiotowej sprawie skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w P., przy ul. A. Nieruchomość ta nie jest jednak przewidziana do realizacji wodociągu, nie graniczy też z terenem projektowanej inwestycji. Sieć wodociągowa przebiegać ma bowiem w kierunku zachodnim od ulicy B, wzdłuż posesji o numerach od 168 do 202. Nieruchomości skarżącego, podobnie jak pozostałych podmiotów objętych zaskarżoną decyzją położone są natomiast w kierunku wschodnim od ulicy B (A 56 – 157) lub też w ogóle nie znajdują się przy ul. A (C). Oznacza to, iż brak jest przepisu materialnoprawnego, w którym można by doszukiwać się bezpośredniego związku pomiędzy sytuacją prawną tychże podmiotów (w tym zwłaszcza skarżącego) a rozstrzyganą sprawą. W szczególności zaś podstawy tej nie można upatrywać w treści art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.). Z faktu, iż strony postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, nie można wywodzić, iż stroną postępowania w tym przedmiocie jest każda osoba, która tylko z obwieszczeniem się zapozna i zechce wziąć w nim udział. Prawidłowa wykładania cytowanego przepisu prowadzi do konkluzji, iż jest on przepisem szczególnym w stosunku do regulacji zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego tylko o tyle, o ile dotyczy kwestii doręczania stronom zawiadomień i rozstrzygnięć zapadłych w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nakazuje bowiem doręczanie tychże jedynie niektórym stronom (inwestorowi oraz właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego). Pozostałe strony zaś, pozwala zawiadomić poprzez obwieszczenie i w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W tym zakresie jest to zatem modyfikacja reguł, określonych w art.39 i następnych k.p.a., dopuszczona przez art. 49 k.p.a. Nie stanowi natomiast samoistnej podstawy do wywodzenia interesu prawnego dla każdego podmiotu, w tym także podmiotu będącego członkiem wspólnoty gminnej i kwestionującego, jak w przypadku skarżącego, celowość i racjonalność inwestycji celu publicznego. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie skarżącego, iż przepis art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umocowuje go do działania w rozpoznawanej sprawie w charakterze strony. Osobną, wymagającą rozważenia kwestię stanowi natomiast problem złożenia dopiero podczas rozprawy mapy z zaznaczonym położeniem nieruchomości skarżącego oraz przebiegiem inwestycji, w sposób umożliwiający identyfikację posesji osób odwołujących. Niewątpliwie stanowi to o naruszeniu przepisu art. 54 p.p.s.a, nakazującego przekazywanie sądowi wraz z odpowiedzią na skargę kompletu akt administracyjnych. Tym niemniej, skoro dokument ten złożony został przed zamknięciem rozprawy, zaś norma art. 106 p.p.s.a. pozwala na dopuszczenie dowodu z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, uznano, iż brak wspomniany został należycie konwalidowany i nie miał wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jakkolwiek bowiem materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych przekazanych do kontroli sądowej w sposób niedostateczny potwierdzał ostateczny wniosek o braku przymiotu strony przez osoby składające odwołanie w badanej sprawie, w konsekwencji stanowisko to okazało się prawidłowe. W tym zakresie zatem okoliczności, które legły u podstaw uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 738/05 postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy, dotyczącej lokalizacji spornej inwestycji celu publicznego, w badanej sprawie nie istniały. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec braku podstaw do uwzględnianie skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono o jej oddaleniu jako bezzasadnej.