II SA/Gl 504/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi W.M., A. O. i T. O. na postanowienie Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Jak wynika z akt sprawy, W. M., A.O. i T.O., reprezentowani przez pełnomocnika adw. M. K., złożyli w dniu [...] r, wniosek do Prezydenta Miasta C. o zwrot nieruchomości składającej się z działek [...] i [...] położonych w C. przy ul. [...], wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że wniosek jest zasadny albowiem nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] r. utraciła ważność a budowa motelu nie została rozpoczęta. Uprzedzając zarzut, że sprawa była już przedmiotem postępowania wskazano, że wydana decyzja o umorzeniu postępowania nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty, zaś postępowanie było prowadzone z udziałem innych stron, ówcześnie uczestniczyła w nim bowiem Spółka A z o.o., zaś zgodnie z aktualnym odpisem księgi wieczystej Kw [...] działki [...] i [...] są własnością Skarbu Państwa – Ministra Skarbu Państwa. W aktach sprawy znajduje się kopia dokumentu decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], którą umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu działek nr [...] i [...], działając w oparciu o przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że wywłaszczenie przedmiotowych działek nastąpiło na wniosek Spółki B w K. z przeznaczeniem pod budowę motelu w C. O zwrot tej nieruchomości wystąpili spadkobiercy S.P. W toku postępowania ustalono, że m.in. wobec działek objętych wnioskiem Wojewoda C. decyzją z dnia [...] r. stwierdził prawo użytkowania wieczystego z dniem [...] r. na rzecz Spółki C w O. oraz własność budynków. Zgodnie z zapisem Kw [...] wpis prawa użytkowania wieczystego nastąpił w dniu [...] r. Wobec ujawnienia w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej przed dniem [...] r., postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonych działek uznano za bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] r., a skarga na decyzję organu odwoławczego została odrzucona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 13 sierpnia 2001 r., sygn.akt II SA/Ka 1879/01. Z pisma Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] r., będącego skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiedzią na skargę W. M., A. O. i T. O. na decyzję Prezesa Urzędu z dnia [...] r. wynika, że prowadzone było postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody C. o z dnia [...] r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] r. przez Spółki C w O. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, obejmującego działki [...] i [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody, a następnie, działając w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] r. uchylił swą poprzednią decyzję w części dotyczącej działek [...] i [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie, a w pozostałej części utrzymał uprzednią decyzję w mocy. Na decyzję tę została przez skarżących wniesiona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do dnia wydania zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania, skarga ta nie została rozpoznana. W dniu [...] r. pracownik organu I instancji dokonał badania księgi wieczystej Kw [...], z czego sporządzono notatkę urzędową. W notatce tej odnotowano, że na podstawie wniosku z [...] r., w dniu [...] r. wykreślono wpisy dotyczące wieczystego użytkowania z uwagi na konfuzję praw. Jako właściciela działek objętych księgą ujawniono Skarb Państwa – Ministra Skarbu Państwa. Na podstawie załączonych do księgi dokumentów ustalono, że na skutek poddania prywatyzacji bezpośredniej Spółki C w O., dysponentem prawa użytkowania wieczystego i własności budynków stał się Minister Skarbu Państwa. Z tego samego powodu dokonano wpisów w dz. [...] księgi o oddaniu nieruchomości do odpłatnego korzystania spółce A z o. o. w O. oraz zobowiązaniu Skarbu Państwa do przeniesienia praw do nieruchomości na rzecz spółki po wykonaniu umowy o odpłatne korzystanie z mienia SP. Wobec nie wywiązania się Spółki z obowiązków umownych, umowa o oddanie mienia do odpłatnego korzystania została rozwiązana oświadczeniem z dnia [...] r. Badający księgę wieczystą [...] odnotował również, że Spółka A z o.o. w O. złożyła zażalenie "o wykreślenie dokonanego wpisu referendarza sądowego z [...] r. i zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia spraw przed Sądem Okręgowym w O.", co umotywowano, iż wpis referendarza o konfuzji praw jest przedwczesny. Do dnia badania księgi nie zapadły rozstrzygnięcia Sądu i nie rozpoznano zażalenia Spółki A z o. o. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta C., działając w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do czasu zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie ze skargi W. M., A.O. i T. O. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] r. wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody C. z dnia [...] r. W uzasadnieniu podano, iż z powoływanej wyżej odpowiedzi na skargę Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast organ I instancji powziął wiadomość, iż "przed tamtejszym organem toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody C. z dnia [...] r. w przedmiocie uwłaszczenia Spółki C w O. Wymienione postępowanie przed Prezesem Urzędu nie zostało jeszcze zakończone, a rozstrzygnięcie w tym przypadku ma wpływ na prowadzenie sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości". Zażalenie na to postanowienie wniósł pełnomocnik wnioskodawców, podnosząc naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazano, że postępowanie przed Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa zostało już zakończone decyzją ostateczną, a złożenie skargi do sądu administracyjnego nie stanowi podstawy zawieszenia. Zarzucono również, iż postępowanie przed Prezesem UMiRM nie stanowi zagadnienia wstępnego i nie wykazane zostało na czym ma polegać prejudycjalność tego postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda Ś. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podał natomiast, iż przyjętą przez organ I instancji podstawę zawieszenia stanowił fakt toczącego się postępowania przed sądem administracyjnym. Ocenę tego faktu jako mającego znaczenie prejudycjalne w sprawie o zwrot nieruchomości uznano za słuszną i uzasadnioną. Podkreślono, że wyjaśnienie sprawy nieważności decyzji uwłaszczeniowej, co nastąpi dopiero po orzeczeniu NSA, jest czynnikiem rzutującym na dalszy tok postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości. Za błędne natomiast uznano skierowanie przez organ I instancji wydanego postanowienia do Spółki A z o.o. w O., z pominięciem w postępowaniu właściciela nieruchomości Skarbu Państwa - Ministra Skarbu Państwa. Ze względu na pozbawienie w postępowaniu udziału aktualnego właściciela działek, co stanowi naruszenie art. 61 § 4 k.p.a., za konieczne uznano uchylenie postanowienia Prezydenta Miasta. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik wnioskodawców wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, powtarzając zarzuty i argumentację zawartą w uprzednio złożonym zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie wskazując, iż swe stanowisko zawarł w uzasadnieniu wydanego postanowienia, zaś złożona skarga nie zawiera dodatkowych zarzutów. W piśmie z dnia [...] r. pełnomocnik skarżących zawarł wniosek o rozpoznanie sprawy przez Sąd w trybie uproszczonym, wskazując na przesłanki z art. 119 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wniosku tym Sąd zawiadomił organ odwoławczy oraz uczestników postępowania, a zawiadomieni w terminie 14 dni nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do takiego trybu, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Celowość rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym pozostawiona jest ocenie Sądu. W niniejszej sprawie strona skutecznie złożyła wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym a przedłożony sądowi materiał pozwala na wydanie wyroku bez przeprowadzania rozprawy. Przedmiot zaskarżenia w sprawie stanowi postanowienie wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jest to rozstrzygnięcie kasacyjne powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ. Ten rodzaj rozstrzygnięcia może być zastosowany wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przy jednoczesnych wadach postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa procesowego polegającym na tym, że nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego, bądź też przeprowadzono je z naruszeniem przepisów, wobec czego organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części. Takie działanie nie mieści się jednak w kompetencji organu II instancji. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Rozszerzenie tego zakresu grozi naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Przeprowadzenie postępowania przed organem I instancji z pominięciem całkowitym jednej ze stron stanowi naruszenie zasady postępowania administracyjnego, które może być ocenione jako wymuszające powtórzenie przeprowadzonej procedury. Jako przesłanka wznowienia postępowania, okoliczność ta niewątpliwie bowiem winna być uwzględniona w toku postępowania odwoławczego. Należy zatem podkreślić, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., przesłankę uchylenia rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia są uchybienia postępowania wyjaśniającego na tyle doniosłe i rozległe, że wykluczają one możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Wydając zatem takie rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. organ II instancji, nie dysponując wszak odpowiednim materiałem dowodowym, winien powstrzymać się od rozpoznania sprawy co do istoty. NIedopuszczalnym jest, w przekonaniu Sądu, dokonanie oceny prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji i jednoczesny zwrot sprawy celem ponownego rozpatrzenia. W ten sposób dochodzi bowiem zarówno do merytorycznego orzekania w sprawie jak i do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez niższą instancję. Uprawnienia do takiego działania nie można upatrywać w brzmieniu art. 138 § 2 k.p.a. zdanie drugie, zgodnie z którym przekazując sprawę, organ może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazania te niewątpliwie mogą dotyczyć tylko kwestii związanych z postępowaniem wyjaśniającym, którego uchybienia decydują o zwrocie sprawy do etapu postępowania pierwszoinstacyjnego. Wskazania te nie mogą zaś dotyczyć kwestii kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. W rozpoznawanym przypadku w przekonaniu Sądu doszło do takiego nieuprawnionego przekroczenia kompetencji przez organ odwoławczy. Jakkolwiek bowiem w sentencji zaskarżonego postanowienia orzeczono o uchyleniu postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, to w uzasadnieniu, stanowiącym wszak zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. integralną część postanowienia, odniesiono się do istoty sprawy, przesądzając o spełnieniu przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozpoznając skargę Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 i 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a orzekając stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów podjętych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. Z tych względów Sąd był uprawniony do objęcia rozpoznaniem także postanowienia organu I instancji. Weryfikując jego prawidłowość Sąd stwierdził, że zostało ono podjęte bez należytego rozeznania i oceny stanu faktycznego. W uzasadnieniu Prezydent C. podał, że z odpowiedzi Prezesa UMiRM z dnia [...] r. wynika, że przed tym organem toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody C. z dnia [...] r. a wymienione postępowanie przed Prezesem nie zostało jeszcze zakończone. Taką ocenę stanu faktycznego należy uznać za chybioną, a zarzuty skarżących za uzasadnione. Niewątpliwie bowiem postępowanie administracyjne przed Prezesem UMiRM zostało zakończone decyzją ostateczną i przed tym organem nie toczy się już żadne postępowanie. Ta okoliczność nie może zatem stanowić uzasadnienia dla zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i 152 w związku z art. 120 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd nie postanowił, wobec braku stosownego wniosku pełnomocnika skarżących w tej kwestii (art. 209 w związku z art. 210 § 2 ustawy).