II SA/Gl 509/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: WSA Iwona Bogucka Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant st. sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Z.A. na decyzję Wojewody S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Wojewody S. na rzecz skarżącej [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] Firma A wystąpiła do Starosty C. z wnioskiem o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego S.K. i S.P. na piętrzenie wody rzeki W. na stopniu w Z. i na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej "[...]" (MEW "[...]"). Powyższy wniosek został złożony w związku z niewykonaniem w terminie zobowiązań nałożonych na właścicieli MEW "[...]" decyzją z dnia [...] nr [...] co spowodowało ograniczenie swobodnego spływu wód rzeki W. na stopniu Ś. i podtopienie prowadzonej przez Firmę A MEW "[...]". Firma A domagała się także w związku z opisaną sytuacją przyznania na jej rzecz odszkodowania. Wymienioną we wniosku decyzją wydaną w oparciu o art. 133 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 115, poz. 1229 ze zm.) Starosta C. zmienił pozwolenie wodnoprawne udzielone S.K. i S.P. decyzją Wojewody C. z dnia [...]. Zmiana ta polegała na nałożeniu na właścicieli MEW "[...]" obowiązku wykonania w terminie do [...] robót polegających na przeprowadzeniu gruntownej konserwacji koryta rzeki W. poprzez jego odmulenie na części odcinka cofki powodowanej piętrzeniem wody dla potrzeb MEW "[...]" od km [...] do km [...] (od stopnia w Z. do stopnia z syfonem w Ś.). Orzeczeniem tym zobowiązano ponadto właścicieli MEW "[...]" do wykonania w październiku każdego roku robót polegających na przeprowadzaniu bieżącej konserwacji koryta W. od km [...] do km [...], a polegającej na usuwaniu z koryta zatorów i zwalonych drzew oraz odkrzaczaniu skarp. Właścicieli MEW "[...]" zobowiązano także w terminie do [...] do podnoszenia przez okres [...] w [...], wszystkich zasuw w części ulgowej jazu przy MEW "[...]", w celu spłukiwania koryta rzeki z gromadzących się namułów. W punkcie 2 tej decyzji Starosta odmówił uwzględnienia wniosku S.K. i S.P. o umorzenie postępowania, a w punkcie 3 nie uwzględnił wniosków Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. oraz Z.A. o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego właścicielom MEW "[...]". Opisana decyzja Starosty została utrzymana w mocy decyzją Wojewody S. z dnia [...] nr [...], a skargi wniesione przez Z.A. oraz S.K. i S.P. na tę decyzję oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 14 lutego 2005 r. sygn.akt II SA/Ka 159/03. Starosta C. po rozpatrzeniu opisanego na wstępie wniosku właścicielki MEW "[...]" odmówił decyzją z dnia [...] nr [...] cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki W. dla potrzeb MEW "[...]". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że brak było podstaw do cofnięcia udzielonego pozwolenia, gdyż właściciele MEW "[...]" wykonali wszystkie nałożone na nich obowiązki. Obowiązki te nie zostały co prawda wykonane w terminie, jednak wynikało to z wystąpienia zobowiązanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...]. Dopiero zatem po oddaleniu tego wniosku postanowieniem NSA z dnia 25 sierpnia 2003 r. Starosta wszczął postępowanie egzekucyjne i nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia. W wyniku tych działań właściciele MEW "[...]" wykonali wszystkie nałożone na nich obowiązki. W szczególności wykonali gruntowną konserwację koryta rzeki na odcinku od stopnia w Z. do stopnia z syfonem w Ś., o czym poinformowali pismem z dnia [...]. Właściciele MEW "[...]" ukończyli też w dniu [...] prace związane z bieżącą konserwacją koryta W. na odcinku od km [...] do km [...] (usuwanie zatorów, zwalonych drzew i odkrzaczanie skarp). Organ pierwszej instancji stwierdził wreszcie wykonanie w dniu [...] obowiązku całkowitego podnoszenia zasuw w części ulgowej jazu przy MEW "[...]". W odwołaniu od tej decyzji Z.A. wniosła o jej zmianę lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że nie została zaznajomiona z wynikami postępowania dowodowego, nie okazano jej także akt sprawy. Zarzuciła też błędy w ustaleniach faktycznych, na których organ oparł swoją decyzję, a nawet oparcie jej na fałszywych przesłankach. Po rozpatrzeniu odwołania Z.A. Wojewoda S. zaskarżoną decyzją uchylił w całości decyzję Starosty C. z dnia [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. W podstawie prawnej tego orzeczenia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W jej uzasadnieniu zaś podał, że należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem I instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zdaniem Wojewody bezprzedmiotowość ta wynikała z faktu wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy ostateczną decyzją administracyjną. W przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego S.K. i S.P. orzekł już bowiem Starosta C. w punkcie 3 wspomnianej decyzji z dnia [...], a zatem brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Z.A. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia od Wojewody S. kosztów postępowania. Zarzuciła ona naruszenie zaskarżoną decyzją przepisów art. 7, art. 77, art. 80, art. 136 i art. 140 k.p.a., a także błędne przyjęcie przez organ odwoławczy bezprzedmiotowości postępowania, wobec zgłoszenia przez nią zarzutów niewykonania przez właścicieli MEW "[...]" obowiązków nałożonych właśnie decyzją z dnia [...]. Skarżąca podała także, że katastrofalny stan koryta rzeki W. wynikający z działalności właścicieli MEW "[...]" spowodował brak opłacalności prowadzonej przez nią MEW "[...]". Wskazała, że decyzja Wojewody S. zmierza do zatuszowania wyrządzonej jej szkody i szkód wyrządzonych środowisku oraz, że organy nie przeprowadziły postępowania administracyjnego w przedmiocie należnego jej odszkodowania. Wreszcie podniosła, że organ "zamknął" postępowanie przed odbiorem wykonanych robót. Odpowiadając na skargę Wojewoda S. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy powtórzył w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Poddana kontroli Sądu decyzja Wojewody S. nie mogła się ostać, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 115, poz. 1229 ze zm.). Organ odwoławczy wydał kontrolowaną decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., który to przepis wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ jest ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 § 1 k.p.a., a dotyczącym tylko przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 1998 r. sygn.akt II SA 70/98 (w: LEX nr 43205) bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć, na podstawie przepisów prawa materialnego, o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie administracyjne staje się zatem bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów stosunku administracyjnoprawnego. W uzupełnieniu tezy przywołanego wyroku należy tym samym dodać, że z bezprzedmiotowością postępowania możemy mieć do czynienia również ze względów podmiotowych. Zdaniem Wojewody S. w kontrolowanej sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca jego umorzeniem, bowiem sprawa cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego S.P. i S.K. została już rozstrzygnięta wspomnianą decyzją Starosty C. z dnia [...], która następnie została utrzymana w mocy decyzją ostateczną Wojewody S. z dnia [...]. Orzekanie zatem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, tym samym skoro organ pierwszej instancji wszczął w takiej sprawie postępowanie, to należało je umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Przywołany pogląd zasługuje na akceptację, nie mógł on jednak znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie, bowiem odnosi się on do postępowań, w których mamy do czynienia z tymi samymi podmiotami, tym samym przedmiotem, tym samym stanem prawnym oraz niezmienionym stanem faktycznym sprawy. Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej sprowadzić zatem należało do odpowiedzi na pytanie, czy między sprawą rozstrzygniętą przez Starostę C. decyzją z dnia [...] i utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Wojewody S. z dnia [...], a sprawą która została wszczęta wnioskiem skarżącej z dnia [...] zachodzi stosunek tożsamości. Innymi słowy, czy rzeczywiście mamy do czynienia z sytuacją procesową, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dokonując takiej oceny należy sięgnąć do wniosku Z.A. z dnia [...] wszczynającego postępowanie w sprawie. Wniosek ten podobnie jak poprzedni złożony przez skarżącą w dniu [...] dotyczył cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego S.P. i S.K. Nie można jednak nie dostrzec, że wniosek uruchamiający postępowanie w kontrolowanej sprawie został oparty na innych przesłankach faktycznych, niż wniosek z [...]. Zmierzał on także do cofnięcia innego już pozwolenia wodnoprawnego, bowiem zostało ono zmienione decyzją Starosty C. z [...], a tym samym brak było podstaw do przyjęcia, że oba postępowania administracyjne dotyczyły tego samego przedmiotu. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja Wojewody S., w której przyjęto tożsamość obu analizowanych spraw nie mogła pozostać w obrocie prawnym, gdyż narusza ona dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Wobec wskazanego naruszenia przepisów postępowania nie można było też odeprzeć zarzutu wskazującego także na naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów prawa wodnego regulujących kwestie cofania lub ograniczania pozwoleń wodnoprawnych (art. 136 i art. 137 tej ustawy). W tym miejscu, mając na uwadze przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej poppsa), należy też odwołać się do stanowiska zajętego w uzasadnieniu wspomnianego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gliwicach z dnia 14 lutego 2005 r. sygn.akt II SA/Ka 159/03, którym zostały oddalone skargi Z.A. oraz S.K. i S.P. decyzję Wojewody S. z dnia [...]. W opisanym wyroku WSA wypowiedział się m.in. w kwestii cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego właścicielom MEW w Z. decyzją Wojewody C. z dnia [...] wskazując, że nie był on uprawniony do badania legalności tej decyzji, a co zatem idzie, także zgodności z prawem ustalonego w niej dopuszczalnego poziomu piętrzenia rzeki W. na stopniu w Z. oraz nałożonych tą decyzją obowiązków na właścicieli MEW w Z. Wypowiadając się w przedmiocie cofnięcia udzielonego pozwolenia wodnoprawnego WSA stwierdził, że konieczną przesłanką takiej decyzji jest wykazanie, iż korzystający z pozwolenia narusza jego warunki lub nie wykonuje wynikających z niego obowiązków. W świetle art. 136 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo wodne chodzi przy tym o istotne naruszenie tych warunków, tj. takie, które może świadczyć o zmianie celu i zakresu korzystania z wód lub warunków wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu. Wreszcie WSA stwierdził, że właściciele MEW w Z. nie mogą ponosić konsekwencji tego, że w udzielonym im pozwoleniu wodnoprawnym nie nałożono na nich konkretnych obowiązków, których realizacja wpływałaby korzystnie na stan koryta rzeki. Skoro, zatem – stwierdził dalej Sąd – obowiązki takie zostały nałożone dopiero zaskarżoną decyzją, to ich nieprzestrzeganie może stanowić w przyszłości podstawę cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Wojewoda S. ponownie rozpatrując odwołanie Z.A. zastosuje się do powyższych wskazań WSA. W toku tego postępowania organ odwoławczy odniesie się także merytorycznie do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji Starosty C. oraz do zgłoszonych przez odwołującą się wniosków dowodowych. Co się tyczy podniesionych w skardze zarzutów odnoszących się do kwestii odszkodowawczych, należy wskazać, że nie mogły być one rozpoznane przez Sąd, gdyż nie zostały objęte kontrolowanymi rozstrzygnięciami. Z tych wszystkich powodów skarga zasługuje na uwzględnienie. Dlatego też działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c poppsa orzeczono, jak w sentencji. O niewykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekał w oparciu o art. 152 poppsa, a rozstrzygnięcie w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania zostało oparte na art. 200 poppsa. SW