II OSK 380/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla ( spr. ) Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 299/03 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 299/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. R. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2003 r. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] kwietnia 2002r., opartą na przepisie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane nakazującą M. R. rozebranie zlokalizowanej na posesji przy ul. K. w G. i wykonanej bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę : 1. przybudówkę wejściową o wymiarach 2,40 m x 3,05 m (wysokość wew. 2,58 m), z bloczków gazobetonowych gazobetonowych i dachem trójspadowym w konstrukcji drewnianej krytym papą, obudowaną do budynku od strony frontowej, 2. nadbudowę domu w kondygnacji poddasza od strony frontowej (z bloczków gazobetonowych, stropodach drewniany, kryty papą) o wymiarach 5,3 m x 4,0 m (wysokość wew. - przy ścianie zewnętrznej ok. 2,60 m). W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że z normy prawnej art. 48 i 49 Prawa budowlanego wynika, że sama realizacja obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę zobowiązywała właściwy organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki i to niezależnie od przyczyn, dla których inwestor zdecydował się na samowolne rozpoczęcie i wykonanie robót budowlanych, polegających na powiększeniu istniejącego budynku mieszkalnego. Przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane stanowi także podstawę prawną nakazania rozbiórki części budynku dobudowanej samowolnie poza zakresem pozwolenia na budowę. W sprawie rozbudowy, wykonanej w miesiącach wrzesień - listopad 2001r., postępowanie wszczęto w listopadzie 2001 r., a zatem brak było podstaw do stosowania przepisu art. 49 ust. 1 ustawy. Okoliczności faktyczne sprawy są bezsporne. M. R. mianowicie samowolnie wybudował część budynku. Prace ukończył w listopadzie 2001 r. wykonując je bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. O konieczności rozbiórki decyduje konkretny przepis prawa a nie uznanie organu budowlanego i to niezależnie od subiektywnego przekonania skarżącego o nieracjonalności decyzji rozbiórkowej i powodów wybudowania obiektu budowlanego. Niedopełnienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy i zrealizowanie obiektu bez dopełnienia tych warunków skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Ustawa nie uzależnia nakazu rozbiórki od przyczyn rozpoczęcia budowy bez pozwolenia, stanu zaawansowania budowy, ani od spełnienia przesłanek warunkujących uzyskanie pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. L., domagając się jego uchylenia w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 48 Prawa budowlanego poprzez błędne jego zastosowanie, pomimo istnienia szeregu wątpliwości co do należytego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego, a zwłaszcza tego, jaki charakter miały roboty budowlane wykonane przez skarżącego oraz w jakim czasie jaka część robót budowlanych została przez skarżącego wykonana. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeanalizował należycie ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji dotyczących tego, czy dokonana przez skarżącego nadbudowa domu w kondygnacji poddasza jest budową części lub całości obiektu, czy też tylko jego remontem. Z uwagi na zmianę stanu prawnego zaistniałą w trakcie wykonywania prac budowlanych, konieczne było także dokonanie ustalenia, na jakim etapie znajdowała się budowa w dniu wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie uznał obie te okoliczności za bezsporne, pomimo podniesienia przez skarżącego w toku postępowania, że całość prac konstrukcyjnych, to jest budowa betonowego podestu wejściowego, konstrukcji dachu wraz ze ścianami oraz konstrukcja daszku bez wykończenia, została zakończona jeszcze w 1993r., a roboty budowlane podjęte przez niego po dniu 1 stycznia 1995 r. stanowiły jedynie prace wykończeniowe i niezbędny remont wywołany uszkodzeniem jego domu po powodzi skarżącego 2001 r. Powyższy stan faktyczny potwierdziła sąsiadka skarżącego R. U. Jeżeli zaś dom oraz nadbudowa (choćby w stanie niewykończonym) istniały już wcześniej, to na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. mogła być jedynie orzeczona rozbiórka tej części obiektu, która została wybudowana, przebudowana, itp. po 1995 roku, nie zaś całego obiektu istniejącego od wielu lat. Art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane stanowi, że nie jest wymagane pozwolenie na budowę na wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów, jeżeli m.in. nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie zajmuje się przedstawionymi powyżej kwestiami, a w szczególności nie analizuje twierdzeń skarżącego, co w istocie uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia. Już sam fakt nie wyjaśnienia wszystkich elementów stanu faktycznego sprawy wystarczająco uzasadnia wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku. Brak wszystkich koniecznych ustaleń nie pozwala w szczególności na jednoznaczną ocenę, czy wykonane prace w 2001 r. mogą być potraktowane wykonanie części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 ustawy, czy też należy je uznać jako inne prace objęte art. 50 i art. 51 ustawy. Przepis art. 48 prawa budowlanego nie działa automatycznie na podstawie czysto formalnej lecz winien być stosowany przez organy administracji dopiero po dokładnym ustaleniu, że zaistniały przesłanki określone w tym przepisie. Nakaz rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem, rodzącym nieodwracalne skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go automatycznie w sytuacjach, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. Działania organów nadzoru budowlanego podejmowane w ramach kompetencji wynikającej z art. 48 ustawy nie mogły ograniczać się tylko do wydania nakazu rozbiórki. Wskazuje na to w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, podkreślając że zastosowanie art. 48 ustawy - Prawo budowlane jest możliwe tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wszystkie wymogi w tym przepisie wskazane, zaistnieją kumulatywnie. Wobec daleko idących skutków dla podmiotów postępowania administracyjnego, każdy element normy prawnej musi być zdefiniowany w sposób wynikający wprost z ustawy i nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja terminów w tym przepisie użytych. Organ administracyjny wydający w sprawie decyzję, musi w sposób nie budzący wątpliwości ustalić: brak wymaganego pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia, bądź fakt prowadzenia budowy pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ; nakaz rozbiórki musi dotyczyć wybudowanego bądź będącego w budowie obiektu budowlanego lub jego części, a więc ustalenie czy przedmiotem sprawy jest obiekt budowlany zdefiniowany w art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. W przeciwnym razie organ administracji powinien rozważyć celowość zastosowania przepisów art. 50 i art. 51 prawa budowlanego, by doprowadzić obiekt do zgodności z prawem. Działania nadzoru budowlanego, podejmowane na podstawie przepisu art. 48 i art. 51 prawa budowlanego muszą być proporcjonalne i adekwatne do stwierdzonego naruszenia prawa. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy skarga rozpoznawana była już po nowelizacji art. 48 dokonanej ustawą dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, zwłaszcza przy uwzględnieniu i tego, że roboty budowlane wykonane przez skarżącego były w istocie zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie naruszały przepisów, w tym techniczno - budowlanych. Innymi słowy gdyby rozpoznawana przez WSA decyzja organu nadzoru budowlanego II instancji wydana została kilka miesięcy później, tj. po dniu 11 lipca 2003 r. istniałyby wszelkie podstawy do pozytywnego dla skarżącego zakończenia sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 7 przywołanej wyżej ustawy nowelizacyjnej. Wydaje się, że właśnie i sam fakt łagodzącej nowelizacji art.48 Prawa budowlanego przemawia za tym, by sposób stosowania tegoż przepisu w brzmieniu sprzed jego nowelizacji był szczególnie rozważony, tak by nie zaistniało odmienne traktowanie strony w stosunku do której postępowanie administracyjne zakończyło się przed 11 lipca 2003 r. od strony która mogła skorzystać z "dobrodziejstwa" choćby nieznacznego tylko przedłużenia się postępowania administracyjnego poza tę graniczną datę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje, Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zwrócić należy na wstępie już uwagę na to, że konstrukcja skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie zawiera wewnętrzną sprzeczność. mianowicie podnosząc wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 48 Prawa budowlanego poprzez błędne jego zastosowanie, wnoszący skargę kasacyjną równocześnie wskazuje na szereg wątpliwości dotyczących ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Brak jednak powołania w skardze kasacyjnej podstawy naruszenia przepisów postępowania wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. czyni niemożliwym odniesienie się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotyczącej oceny stanu faktycznego dokonanej w toku postępowania przez organy nadzoru budowlanego oraz sąd administracyjny I instancji. Tym samym to stan faktyczny ustalony przez sąd I instancji musiał stać się podstawą dla oceny, czy uzasadniony był podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia art. 48 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązany był zbadać zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem – zgodnie z dyspozycją przepisu art. 1§1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U. nr 153 poz. 1269). Punktem odniesienia dla dokonania tej oceny musiał być zatem stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej – ostatecznej decyzji administracyjnej. W dniu 17 stycznia 2003r. art. 48 Prawa budowlanego stanowił, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Przepis art. 103§2 Prawa budowlanego wyłączał jedynie zastosowania art. 48 do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie dopuszczał legalizacji obiektów budowlanych lub ich części wzniesionych samowolnie – o ile nie znajdował zastosowania wobec nich przepis art. 103§2 ustawy. Żaden przepis nie zezwalał także na odstąpienie przez organ administracji od zastosowania sankcji rozbiórki z art. 48 Prawa budowlanego w przypadkach uzasadnionych społecznie lub ekonomicznie. Wart w tym miejscu wskazać, że art. 48 Prawa budowlanego był badany dwukrotnie przez Trybunał Konstytucyjny pod kątem jego zgodności ze standardami konstytucyjnymi i Trybunał nie dopatrzył się naruszeń tych standardów w wyrokach z dnia 26 marca 2002r. sygn. akt SK 2/01 publ. OTK-A 2002/2/15 oraz z 12 stycznia 1999r. sygn. akt P 2/98 publ. OTK 1999/1/2. Dopiero z dniem 11 lipca 2003r. weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo budowlane (ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw Dz.U. z 2003 nr 80 poz. 718), zmieniająca przepis art. 48 w sposób dopuszczający w określonych sytuacjach legalizację samowoli budowlanej określonej tym przepisem. Nowelizacja ta nie zmieniła jednak w żaden sposób sytuacji prawnej osób, wobec których postępowanie zakończyło się już przed jej wejściem w życie ostateczną decyzją nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Stan faktyczny ustalony przez organy administracji, który stał się również podstawą ustaleń sądu administracyjnego I instancji obejmuje brak pozwolenia na budowę oraz wykonanie przez skarżącego wiatrołapu – przybudówki do domu mieszkalnego oraz nadbudowę domu w kondygnacji poddasza od strony frontowej. Tego rodzaju roboty budowlane nie stanowią remontu, który w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego polega na wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Wykonane przez skarżącego roboty polegały natomiast na dobudowie nowych części istniejącego budynku, a zatem ich wykonanie bez pozwolenia na budowę wyczerpywało przesłanki zastosowania art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003r. Stan faktyczny ustalony przez sąd I instancji obejmował również fakt zakończenia robót budowlanych w 2001r. – a zatem nie zachodziły przesłanki wyłączające zastosowanie art. 48 przewidziane w przywołanym wyżej przepisie art. 103§2 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.