III SA/Gd 216/05

Dnia 8 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędziowie WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. i S. małż. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 14 lutego 2005 roku nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu pożyczki z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2004 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia 14 lutego 2005 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust. 4 a i 4 b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jednolity tekst Dz. U. z 2003 r. Nr 58 poz. 514), w związku z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2004 r., odmawiającą S. M. umorzenia zadłużenia w kwocie 13 026,02 zł z tytułu udzielonej ze środków Funduszu Pracy pożyczki nr [...] na podjęcie działalności gospodarczej. Wcześniej, wyrokiem z dnia 23 czerwca 2004 r. sygn. akt 3II SA/Gd 1719/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi S. M. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 14 listopada 2003 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 16 października 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano m.in., iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny zapewnić udział w postępowaniu administracyjnym wszystkim stronom postępowania, a więc również małżonce pożyczkobiorcy – M. M. oraz poręczycielowi – B. B.. Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko, organy administracji zapewniły stronom udział w postępowaniu. Zaskarżona decyzja została wydana na tle następujących ustaleń: W dniu 15 lipca 1998 r. pomiędzy Kierownikiem Rejonowego Urzędu Pracy w S., a skarżącym S. M., została zawarta umowa pożyczki w kwocie 12.000 zł z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej, którą poręczyła B. B.. Pismem z dnia 27 kwietnia 2000 r. Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy wypowiedział tą umowę z uwagi na zawieszenie prowadzania działalności gospodarczej przez skarżącego. W dniu 27 kwietnia 2001 r. Sąd Rejonowy w S. wydał nakaz zapłaty, w którym nakazał S. M. i B. B., aby zapłacili solidarnie pożyczkodawcy kwotę 13.283,25 zł wraz z ustawowymi odsetkami tytułem zwrotu pożyczki i zapłaty odsetek. W dniu 1 sierpnia 2001 r. pomiędzy Powiatowym Urzędem Pracy w S. a skarżącym i B. B. została zawarta ugoda, stosownie do której zadłużenie zostało rozłożone na 24 miesięczne raty. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2002 r. Sąd Rejonowy w S. nadał nakazowi zapłaty z dnia 27 kwietnia 2001 r. klauzulę wykonalności przeciwko małżonce dłużnika – M. M. z ograniczeniem jej odpowiedzialności do majątku objętego wspólnością majątkową małżeńską. Pismem z dnia 19 grudnia 2002 r. skarżący wystąpił o umorzenie pozostałej do spłaty części pożyczki, wskazując na dokonanie spłaty należności głównej, trudną sytuację materialną oraz chorobę syna. Powiatowa Rada Zatrudnienia na posiedzeniu w dniu 22.05.2003 r. negatywnie zaopiniowała wniosek strony. Organy wskazały, że w myśl art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99 poz. 1001 ze zm.), pożyczki z Funduszu Pracy otrzymane na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają umorzeniu, rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu spłaty na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych. Zatem, w myśl art. 18 ust 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jednolity tekst Dz.U. z 2003 r. Nr 58 poz. 514) starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności; 2) w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania; 3) pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności; 5) przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik, może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa w ust. 4a, zachodzą co do wszystkich zobowiązanych (art. 18 ust. 4b). W ocenie organów orzekających, w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 18 ust. 4 a pkt 1-4 powołanej ustawy. W stosunku do S. M. zostało co prawda wszczęte postępowanie egzekucyjne, które zostało umorzone, jednakże dowody zebrane w sprawie nie wskazują, by strona i jej małżonka nie dysponowali żadnym majątkiem, z którego pożyczkodawca mógłby zaspokoić swoje roszczenia poprzez ponowne wszczęcie sądowego postępowania egzekucyjnego. Wynik tylko jednego takiego postępowania nie przesądza jeszcze o całkowitej niewypłacalności dłużnika. Z akt sprawy wynika, że małżonka S. M. otrzymuje emeryturę i dodatkowo prowadzi działalność gospodarczą. Jak wskazuje poręczyciel, strona posiada również samochód osobowy, z którego wierzyciel mógłby zaspokoić swoją wierzytelność. W sprawie nie zachodzą również szczególne względy gospodarcze lub społeczne, które przemawiałyby za umorzeniem pozostałej do spłaty wierzytelności z tytułu zaciągniętej pożyczki. W ocenie organów, strona nie wykazała by w stosunku do niej zaistniały po udzieleniu pożyczki nadzwyczajne zdarzenia losowe, które ograniczałyby jej wypłacalność lub całkowicie jej pozbawiały. Żadna z przesłanek określonych w art. 18 ust. 4 a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie występuje również w stosunku do poręczyciela, który nadal dobrowolnie w ratach spłaca przedmiotową wierzytelność. Istnieje zatem realna możliwość realizacji roszczeń pożyczkodawcy. Wojewoda [...] nie uwzględnił odwołania S. M. od decyzji organu I instancji, wskazując, iż podnoszona przez niego okoliczność spłaty należności głównej nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia pożyczki. Wbrew twierdzeniom odwołującego, organ II instancji wskazał, że dokonywane wpłaty zostały zarachowane przez wierzyciela, zgodnie z posiadanymi uprawnieniami – na poczet spłaty należnych mu odsetek za okres od 15.03.2001 r. do 13.01.2005 r. w kwocie 8 748,11 zł. Według stanu na dzień 14 stycznia 2005 r. zadłużenie strony wynosiło 24 391,36 zł, z czego spłacono 14 510,42 zł i w związku z tym pozostała jeszcze do zapłaty kwota 9 880,94 zł. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli małżonkowie M. i S. M., żądając jej uchylenia w całości. W ocenie skarżących, w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające umorzenie pożyczki. Sytuacja materialna skarżących jest bardzo trudna. Uzyskiwane dochody przeznaczane są na zaspokojenie uzasadnionych potrzeb chorego i niepełnosprawnego syna. Nadto, w innej sprawie przeciwko skarżącym, komornik sądowy umorzył postępowanie egzekucyjne wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodów wskazanych przez skarżących. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywała już ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514, z późn. zm.). Jednakże, w myśl art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99 poz. 1001 ze zm.), pożyczki z Funduszu Pracy otrzymane na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają umorzeniu, rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu spłaty na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych. Według art. 6 pkt 15 lit. d ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, do zadań samorządu powiatowego należy w szczególności wydawanie decyzji w sprawach o odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia lub pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy. Natomiast z art. 6c ust. 2 cyt. ustawy wynika, że w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji w zakresie zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej: 1) organem właściwym jest starosta; 2) organem wyższego stopnia jest wojewoda. Sprawa o umorzenie zadłużenia z tytułu pożyczki z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej należy zatem do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w której zgodnie z treścią art. 1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego (art. 138 w zw. z art. 140 k.p.a.). Wojewoda działa zatem jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie, a także uwzględniając zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. W ocenie Sądu organ odwoławczy z pominięciem tej reguły orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2004 r., odmawiającej S. M. umorzenia zadłużenia w kwocie 13 026,02 zł z tytułu udzielonej ze środków Funduszu Pracy pożyczki nr [...] na podjęcie działalności gospodarczej. Z akt administracyjnych sprawy, jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że według stanu na dzień 14 stycznia 2005 r. zadłużenie skarżącego z tytułu pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy wynosiło 24 391,36 zł, z czego spłacono 14 510,42 zł i w związku z tym pozostała jeszcze do zapłaty kwota 9 880,94 zł. Z powyższego wynika bezspornie, iż w sentencji oraz uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano dwie różne wartości pozostałej do spłaty pożyczki z Funduszu Pracy, co jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, zobowiązujących organy administracji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), w celu uzyskania w wyniku postępowania takiego obrazu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością. Sąd zauważa, że rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego każdorazowo musi mieć podstawę w przepisach prawa materialnego. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 18 ust. 4 a i 4 b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jednolity tekst Dz.U. z 2003 r. Nr 58 poz. 514). Z powołanych przepisów wynika, że starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności; 2) w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania; 3) pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności; 5) przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne – (art.18 ust. 4 a). Umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik, może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa w ust. 4a, zachodzą co do wszystkich zobowiązanych – (art. 18 ust. 4 b). Warunki udzielania pożyczek, wysokość stopy procentowej oraz warunki spłaty określa się w umowie zawieranej przez starostę z pożyczkobiorcą - (art. 18 ust. 5 cyt. ustawy). Znajdująca się w aktach administracyjnych umowa pożyczki z dnia 15 lipca 1998 r. zawarta między skarżącym i Kierownikiem Rejonowego Urzędu Pracy w S. zawiera w § 6 pkt II następujące postanowienia: w przypadku umorzenia kwoty pożyczki, umorzeniu podlegają również odsetki, jakie przysługiwałyby od kwoty umorzonej. Mając na względzie powyższe, w ocenie Sądu, orzekając w sprawie umorzenia pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy organy administracji powinny należycie wyliczyć wysokość pozostałej do zapłaty sumy pożyczki. Należy przy tym podkreślić, iż żaden przepis ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jednolity tekst Dz.U. z 2003 r. Nr 58 poz. 514 ze zm.) nie dawał materialnoprawnej podstawy do uwzględnienia w decyzji w przedmiocie umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej, dodatkowych elementów wpływających na wysokość pozostałej do spłaty części pożyczki jak np. koszty procesu, egzekucji sądowej czy zastępstwa procesowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.