II SAB/Kr 12/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 grudnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski AWSA Wojciech Jakimowicz ( spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2005r. sprawy ze skargi S. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.- Powiat Grodzki do wydania w terminie 2 miesięcy, aktu w sprawie wszczętej pismem skarżącego z dnia 26 listopada 2003r., II. zasądza na rzecz skarżącego S.J. od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki kwotę 100 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 27 listopada 2003 r. S.J. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki pismo datowane na dzień 26 listopada 2003 r., w którym jako sąsiad nieruchomości nr "1", obręb[...] położonej przy ul. K. w K. domagał się interwencji w sprawie realizacji na tej nieruchomości inwestycji budowlanej domków jednorodzinnych przez Przedsiębiorstwo "A" w K. Zdaniem wnioskodawcy inwestycja jest realizowana nieprawidłowo, gdyż S.J. został pominięty jako uczestnik postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, "na barakowozie nie ma żadnej tablicy o zabudowie w/w działki jak również wytyczenie pod wymienione domki nie jest zgodne z obowiązującymi przepisami". Pismem z dnia 8 września 2004 r. S.J. wystąpił do Prezydenta Miasta K. o interwencję w sprawie nieudzielania mu odpowiedzi na pismo z dnia 26 listopada 2003 r. wskazując na naruszenie przepisów k.p.a. dotyczących terminów. Prezydent Miasta K. przesłał powyższe pismo organowi kompetentnemu, tj. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. powołując się na art. 229 pkt 7 oraz art. 231 k.p.a. Po przesłaniu przez Prezydenta Miasta K. pisma S.J. z dnia 8 września 2004r. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zobowiązał w piśmie z dnia 4 października 2004 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki do przesłania Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. dokumentacji sprawy i odpowiedzi na zarzuty wnioskodawcy wyznaczając jednocześnie na podstawie art. 35 § 5 k.p.a. dwutygodniowy termin załatwienia sprawy i informując o tym wnioskodawcę. W monicie z dnia 26 listopada 2004 r. kierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazywał na zastosowanie w sprawie art. 37 k.p.a. Pismem z dnia 7 grudnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki udzielił odpowiedzi S.J. na jego pismo z dnia 26 listopada 2003r. podnosząc, iż nie stwierdził nieprawidłowości w realizowaniu inwestycji budowlanej domków jednorodzinnych na nieruchomości nr "1", obręb [...] położonej przy ul. K. w K. przez Przedsiębiorstwo "A" w K. Jednocześnie również pismem z dnia 7 grudnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki powiadomił o udzielonej wnioskodawcy odpowiedzi Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W dniu 16 grudnia 2004 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga S.J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki, w której podnosi on, że "do tej pory nie wydano opinii przez nadzór budowlany a wymienione budynki będą w niedługim czasie zasiedlone a prawo budowlane jest rażąco naruszone". W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie zachodzi bezczynność organu administracji, gdyż udzielono wnioskodawcy odpowiedzi na jego wniosek, a pismo z dnia 26 listopada 2003 r. zostało zakwalifikowane jako skarga, ponieważ skarżący nie wnosił o przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji nakazującej. Na rozprawie w dniu 9 grudnia 2005 r. stawił się skarżący S.J. oświadczając, że podtrzymuje skargę. Za Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki stawili się pełnomocnicy S.O. i M.N. wnioskując o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Pismo S.J. z dnia 26 listopada 2003 r., w którym podnosi on, iż został pominięty jako uczestnik postępowania w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji realizowanej na sąsiedniej nieruchomości nr "1", obręb [...] położonej przy ul. K. w K. oraz wskazuje, że inwestycja ta jest realizowana nieprawidłowo powinno być rozważane z punktu widzenia dopuszczalności zakwalifikowania go jako wniosku o wszczęcie postępowań administracyjnych dotyczących prawidłowości postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę oraz zgodności z prawem inwestycji realizowanej na podstawie tego pozwolenia. Wniosek S.J. dotyczy bowiem niewątpliwie spraw administracyjnych, a zatem jako taki powoduje wszczęcie postępowań administracyjnych. Podnieść należy, że jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., IV SA 1091/99, niepubl.). Niedopuszczalne jest zwłaszcza poprzestanie na konstatacji, że wnioskodawca nie wskazał wprost, iż wnosi o przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej. W kwestii interpretacji pism składanych w postępowaniu administracyjnym doktryna w oparciu o wykładnię art. 63 k.p.a. - zgodnie z którym podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych - posługuje się kryterium ograniczonego formalizmu, podnosząc je nawet do rangi zasady ograniczonego formalizmu (zob.: J. Borkowski w: J. Borkowski (red.), J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 150, B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 313. Zob. też wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., V SA 552/01, niepubl.) korespondującej z ugruntowaną w europejskiej kulturze zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której kluczowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie (wyrok TK z dnia 31 stycznia 2005 r., P 9/04, publ.: OTK-A 2005, nr 1, póz. 9). Z zasady ograniczonego formalizmu wynika więc niewątpliwie, że żądanie strony należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, a w dalszej kolejności uzasadnione są wnioski, iż sprecyzowanie budzącego wątpliwości stanowiska podmiotu składającego pismo należy do tego podmiotu, a nie do organu administracji (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., l SA 367/90, publ.: ONSA z 1990 r, nr 2-3, poz. 47). Fakt, że wnioskodawca nie wskazuje wprost, iż wnosi o przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej nie może przesądzać o niedopuszczalności drogi administracyjnej. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy sprawy administracyjnej jego złożenie przez osobę mającą zdolność procesową powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego. W toku tego postępowania organ zobowiązany jest zbadać legitymację procesową wnioskodawcy i w sytuacji stwierdzenia braku tej legitymacji wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie (zob.: wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 599/99, niepubl.). Zgodnie z treścią art. 66 § 1 k.p.a. jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go, że odrębne podanie złożone zgodnie z powyższym zawiadomieniem w terminie czternastu dni od daty doręczenia postanowienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. Zawiadomienie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż zarzut bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki jest uzasadniony. Na skutek wniosku S.J. z dnia 26 listopada 2003 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki powinien rozpoznać wniosek w zakresie swojej właściwości i wydać decyzję administracyjną (merytoryczną bądź procesową, w zależności od wyniku ustaleń poczynionych w postępowaniu) kończącą postępowanie, a w zakresie, w którym nie jest właściwy do rozpoznania wniosku powinien wydać stosowne postanowienie w trybie art. 66 § 1 k.p.a. Z zebranej w aktach dokumentacji wynika bezspornie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki naruszył terminy załatwiania spraw administracyjnych określone w art. 35 § 1-3 k.p.a. Postępowania w sprawie z wniosku S.J. z dnia 26 listopada 2003 r. do dnia rozprawy przed sądem administracyjnym nie zostało zakończone w sposób przewidziany prawem. Należy podkreślić, że bezczynność administracji ma miejsce zaraz po upływie ustawowych terminów przewidzianych dla załatwienia sprawy administracyjnej, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył. Powstanie bezczynności nie zależy natomiast od zrealizowania czy też niezrealizowania obowiązków sygnalizacyjnych, jakie ciążą na organie prowadzącym postępowanie, zgodnie z art. 36 k.p.a., ani też jakichkolwiek innych obowiązków procesowych ciążących na organie administracyjnym. Jeżeli organ nie realizuje tych obowiązków, to tym bardziej wykracza poza wyznaczony termin załatwienia sprawy i tym bardziej wykroczenie to następuje z jego winy. Jednak to właśnie przekroczenie terminu stwarza "bezczynność", a nie zaniedbanie obowiązków sygnalizacyjnych (zob. J. Zimmermann: Glosa do wyroków NSA: z dnia 9 czerwca 1999 r., l SAB 41/99 oraz z dnia 20 lipca 1999 r, l SAB 60/99, publ. OSP z 2000 r, nr 6, póz. 87). W przedmiotowej sprawie zarówno sam wnioskodawca w piśmie z dnia 8 września 2004 r. mającym charakter zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, jak i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w pismach z dnia 4 października 2004 r. i z dnia 26 listopada 2004 r. kierowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wskazywali na naruszenie przepisów k.p.a. odnoszących się do załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych i trybu określonego w art. 37 k.p.a. W zaistniałym stanie rzeczy skargę należało uznać w całości za uzasadnioną i - mając na uwadze treść art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) -konieczne stało się zobowiązanie przez sąd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki do wydania w terminie dwóch miesięcy aktu administracyjnego w sprawie wszczętej wnioskiem S.J. z dnia 26 listopada 2003 r., Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).