IV SA/Gl 186/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie: NSA Szczepan Prax /spr./ WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant st. ref. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ś. Kuratora Oświaty z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia nauczyciela mianowanego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Z. odmówił nadania J. K. stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego w trybie przewidzianym w art. 28 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, ustawy – Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. Nr 111, poz. 1194/. W motywach decyzji wskazano, że w dniu wejścia w życie wymienionego przepisu wnioskodawczyni była zatrudniona w Szkole A Nr [...] w Z., na stanowisku nauczyciela, na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy, zawartej na okres od [...] r. do nadal. W dniu tym, tj. [...] r. nie spełniała ona warunków określonych w art. 10 ust. 2 pkt 5 i 7 Karty Nauczyciela, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5.IV.2000 r., gdyż Dyrektor Szkoły uznał jej kwalifikacje za zbliżone z nauczanym przedmiotem dopiero od dnia [...] r. Mianowicie strona ukończyła Politechnikę Ś. w G.– Wydział [...], specjalność [...] /dyplom z dnia [...] r./ oraz Studium A przy tej Politechnice, uzyskując kwalifikacje pedagogiczne do pracy nauczycielskiej /zaświadczenie o ukończeniu Studium z dnia [...] r./. Decyzją z dnia [...] r., wydaną na skutek odwołania wnioskodawczyni, Ś. Kurator Oświaty utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Powołując się na § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia /Dz.U. Nr 98, poz. 433 ze zm./. Kurator stwierdził, że strona pracuje od [...] r. ucząc [...] niezgodnie z posiadanymi kwalifikacjami. Nie spełnia bowiem wymogów z art. 10 ust. 2 pkt 5 i 7 Karty Nauczyciela. Na skutek skargi J. K., wyrokiem z dnia 11.IX.2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1091/02, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Kuratora, uznając ją za niezgodną z prawem. W pierwszej kolejności Sąd zauważył, że przedmiotem postępowania jest uzyskanie przez skarżącą stopnia nauczyciela mianowanego w trybie art. 28 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. Jest to inna podstawa niż w przypadku żądania przyznania takiego stopnia z dniem [...] r. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. Nr 19, poz. 239 ze zm./. To żądanie zostało rozstrzygnięte inną decyzją administracyjną, a skarga J. K. została oddalona wyrokiem NSA z dnia 1.IX.2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2079/02. Następnie Sąd stwierdził, że w okolicznościach sprawy spośród przesłanek z art. 28 pkt 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. pozostało do zbadania, czy J. K. w dniu [...] r. spełniała warunki określone w art. 10 ust. 2 Karty Nauczyciela w brzmieniu obowiązującym w dniu 5.IV.2000 r., a w szczególności czy posiadała ona kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela [...] w szkole [...], w której na tym stanowisku jest zatrudniona od [...] r., czyli warunki z punktów [...] i [...] tego artykułu. Warunek z punktu [...] nie został dotąd rozważony przez organy administracyjne. Natomiast warunek z punktu [...] , dotyczący posiadania wymaganych kwalifikacji do zajmowania stanowiska, należało ocenić w oparciu o art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela i przepisów obowiązującego w dniu 5.IV.2000 r., wymienionego już wcześniej, rozporządzenia MEN z dnia 10 października 1991 r. W świetle tych przepisów należało ustalić, czy strona ukończyła studia magisterskie na kierunku zbliżonym z nauczanym przedmiotem /[...] / i czy ma przygotowanie pedagogiczne. Ustalenie to nie może być poczynione w oderwaniu od definicji zawartej w § 1 pkt 3 rozporządzenia. To, czy ukończony przez skarżącą kierunek studiów /[...] / dawał dostateczną wiedzę merytoryczną z [...], należało zbadać w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy. Sąd uznał, że w decyzjach obu instancji arbitralnie oceniono, iż kierunek studiów ukończony przez J. K. nie daje jej kwalifikacji do nauczania [...] w szkole [...]. Ustalenia organów są dowolne, naruszające art. 80 kpa, o czym świadczy brak powołania się na dowody obrazujące zakres wiedzy merytorycznej z [...], uzyskany przez stronę podczas studiów. Przedwcześnie organy przyjęły też, iż ukończone przez J. K. Studium A nie dało jej "wiedzy i umiejętności" w rozumieniu § 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia. Sąd wskazał, że sprawdzenie powiązania nauczanych w Studium przedmiotów z [...] powinna się odbyć nie tylko w oparciu o plan nauczania uwidoczniony na zaświadczeniu o ukończeniu Studium, ale także szczegółowy program nauczania poszczególnych przedmiotów. W końcu swoich wywodów Sąd zauważył, że w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty /.../, nie obowiązywało już, z mocy art. 16 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. Nr 19, poz. 239/, omawiane rozporządzenie z 1991 r. W tej sytuacji ustalenie, czy kierunek studiów jest zbliżony do nauczanego przedmiotu, należy do organów administracyjnych orzekających w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego, na podstawie przepisów kompetencyjnych zawartych w art. 9b ust. 4 Karty Nauczyciela – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżoną decyzją Ś. Kurator Oświaty powtórnie utrzymał w mocy decyzję I instancji. Powołując się na § 1 pkt 3 rozporządzenia z 10 października 1991 r. Kurator stwierdził, że na dzień [...] r. J. K. nie posiadała kwalifikacji do nauczania [...], gdyż w dokumentacji nie ma dokumentu wydanego przez organy wymienione w tym przepisie, potwierdzającego uznanie ukończonego kierunku studiów za zbliżony do nauczanego przedmiotu. Oceniając kwalifikacje wnioskodawczyni organ odwoławczy podniósł, że studia nauczycielskie na kierunku [...] obejmują około [...] godzin przedmiotów [...], natomiast z zaświadczenia uczelni wynika, iż wnioskodawczyni w trakcie studiów zrealizowała około [...] godzin [...], w zakresie "koniecznym i niezbędnym do realizacji innych przedmiotów zawodowych". Dalej Kurator przedstawił szczegółowy program studiów [...], wyczerpujący owe [...] godziny. Na podstawie dyplomu Politechniki Ś. i zaświadczenia tej uczelni o ukończeniu studium [...] z metodyką nauczania przedmiotów technicznych Kurator uznał, że J. K nie posiadała kierunkowych kwalifikacji do nauczania [...] i ani odpowiedniego przygotowania pedagogicznego /brak metodyki nauczania [...] /. Ponieważ na dzień [...] r. J. K. nie posiadała wymaganych kwalifikacji, dlatego z mocy prawa uzyskała stopień nauczyciela [...], co nie wymagało potwierdzenia odpowiednim aktem. Z mocy prawa, według ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela /.../, nauczyciel mógł uzyskać odpowiedni stopień awansu zawodowego tylko raz, tj. na dzień [...] r. Natomiast wadliwe nawiązanie stosunku pracy z nauczycielem nie posiadającym kwalifikacji do nauczania [...] nie może prowadzić do uznania takich kwalifikacji. Kwalifikacji tych strona nie posiadała też w dniu [...] r., w związku z czym nie mogła się również ubiegać o uzyskanie mianowania w trybie art. 28 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty... /Dz.U. Nr 111, poz. 1194 ze zm./. Ponieważ z wyroku Sądu z dnia 11.IX.2003 r. wynika, że w chwili wejścia w życie tej ustawy nie obowiązywało powoływane rozporządzenie z dnia 10 października 1991 r., to nie powinno się brać jego § 1 pkt 3, a w takim razie "jedyną wykładnię odnośnie kwalifikacji był zapis art. 9 ust. 1 Karty Nauczyciela, według którego stanowisko nauczyciela może zajmować osoba, która posiada wyższe wykształcenie z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończyła zakład kształcenia nauczycieli i podejmuje pracę na stanowisku, do którego są to wystarczające kwalifikacje. Regulacja ta nie uprawniała dyrektora szkoły do uznawania ukończonego kierunku studiów za zbliżony z nauczanym przedmiotem. W myśl tego przepisu do nauczania [...] zatrudniona powinna więc być osoba po studiach kierunkowych i posiadająca odpowiednie przygotowanie pedagogiczne. Organ odwoławczy w końcowych fragmentach uzasadnienia swojej decyzji wywodził, że strona ubiegając się o mianowanie w trybie art. 28 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. powinna spełnić wszystkie warunki określone w art. 10 ust. 2 Karty Nauczyciela w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 kwietnia 2000 r., a tymczasem na ten dzień nie posiadała kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela [...], w związku z czym nie mogła uzyskać mianowania w myśl wymienionego artykułu. Gdyby nawet uznać dokument wydany przez dyrektora szkoły za właściwy /chodzi o pismo oceniające kwalifikacje strony/ i przyjąć obowiązywanie rozporządzenia z 10.X.1991 r. to i tak – zdaniem Kuratora – J. K. nie posiadała wymaganych kwalifikacji, ponieważ uznanie ukończonego kierunku studiów przez dyrektora szkoły nastąpiło dopiero [...] r. Jeśliby zaś przyjąć stanowisko Sądu, że w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 25 sierpnia 2001 r. nie obowiązywało cyt. rozporządzenie, to "nadrzędnym zapisem w sprawie kwalifikacji jest art. 9 ust. 1 Karty Nauczyciela" /.../. W skardze J. K. zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego zajęte w zaskarżonej decyzji. Zarzuciła, że jej kwalifikacje do nauczania [...] nie były podważone przez Kuratora już w [...] r., kiedy to jego przedstawiciel w toku wizytacji frontalnej zalecał dyrektorowi szkoły dokonanie mianowania skarżącej jako nauczyciela [...]. Zdaniem skarżącej przedstawienie programu studiów nie ma nic wspólnego ze szczegółową analizą dokumentacji. Nie wyjaśniono np. rodzaju kwalifikacji pedagogicznych nabytych podczas nauki w Studium A. Skarżąca uważa, że od chwili ukończenia tego Studium posiada kwalifikacje do nauczania [...] w szkole [...]. Odpowiadając na skargę Ś. Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia [...] r. skarżąca dodatkowo wskazała, że decyzją z [...] r. Minister Edukacji Narodowej i Sportu nadał jej stopień nauczyciela mianowanego na podstawie art. 7a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. Nr 19, poz. 239 ze zm./, potwierdzając jej kwalifikacje merytoryczne, pedagogiczne i staż pracy na dzień [...] r. W następnym piśmie z [...] r. skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12.V.2004 r. /Dz.U. Nr 122 z 2005 r., poz. 1290/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja musi być wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem zapadła z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego, co stanowi kwalifikowaną wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, powodującą nieważność decyzji. Otóż przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego tą decyzją było nabycie przez skarżącą stopnia nauczyciela mianowanego w trybie art. 28 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy... /Dz.U. Nr 111, poz. 1194 ze zm./. Wyraźnie podkreślono to w wyroku NSA z dnia 11.IX.2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1091/02. Według tego przepisu nauczyciele, którzy w dniu 31 sierpnia 2000 r. spełniali warunki określone w art. 10 ust. 2 Karty Nauczyciela, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 kwietnia 2000 r. otrzymują z mocy prawa stopień nauczyciela mianowanego z dniem wejścia w życie ustawy /tj. 21.X.2004 r./, jeżeli są zatrudnieni w wymiarze co najmniej ½ obowiązkowego wymiaru zajęć /drugi przypadek wymieniony w tym przepisie można pominąć, gdyż w sposób oczywisty nie dotyczy skarżącej/ o ile wcześniej nie uzyskali stopnia nauczyciela mianowanego. W przepisie tym wyraźnie wskazano, że chodzi o spełnienie określonych warunków w dniu 31 sierpnia 2000 r. Tymczasem organ odwoławczy raz odnosił wymóg spełnienia warunków z art. 10 ust. 2 Karty Nauczyciela do tej daty, a następnie odmowę nadania stopnia nauczyciela mianowanego uzasadnił brakiem kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela [...] w dniu [...] r., który w cyt. art. 28 wymieniony jest tylko jako data wyznaczająca brzmienie art. 10 ust. 2 Karty Nauczyciela a nie data, według której należy ustalać spełnienie przez nauczyciela warunków określonych w tym art. 10 ust. 2. Jednoznaczna treść art. 28 wyklucza wariantowe określanie przez organ daty, na którą ustalane ma być spełnienie warunków z art. 10 ust. 2 Karty Nauczyciela. Wskazywanie zatem w decyzji dwóch różnych dat oznacza naruszenie prawa materialnego. Jako rażące naruszenie tego prawa należy natomiast potraktować stanowisko Kuratora stwierdzające, że powoływane wielokrotnie rozporządzenie z dnia 10.X.1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji/.../ nie ma zastosowania, w związku z czym nie powinno się brać pod uwagę definicji zawartej w § 1 pkt 3 tego rozporządzenia, a jedyną podstawę oceny kwalifikacji skarżącej może stanowić art. 9 ust. 1 Karty Nauczyciela. Stanowisko takie, błędnie wywodzone z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 11.XI.2003 r. jednocześnie rażąco narusza art. 99 Przepisów wprowadzających... /Dz.U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1271 ze zm./ stanowiącego, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA wydanym przed dniem 1.I.2004 r. wiąże w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Otóż w wymienionym wyroku wyraźnie wskazano, ze kwalifikacje skarżącej należy ocenić w oparciu o art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela i przepisy rozporządzenia z dnia 10 października 1991 r., w tym z zastosowaniem definicji wyrażonej w § 1 pkt 3 tego rozporządzenia. Kwestię nieobowiązywania tego rozporządzenia w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. Sąd odniósł wyłącznie do właściwości organu, mającego dokonać oceny owych kwalifikacji skarżącej. W tej ostatniej kwestii Sąd też zajął zdecydowane stanowisko wskazując, że w okresie, gdy nie obowiązywało żadne rozporządzenie oparte na delegacji z art. 9 ust. 2 Karty Nauczyciela, kompetencje co do uznania kierunku studiów za zbliżony do nauczanego przedmiotu posiadały organy prowadzące postępowanie o nadanie stopnia awansu zawodowego. Notabene stanowisko to należy uznać za aktualne również w obecnym stanie prawnym, zwłaszcza po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.V.2004 r. sygn. akt U1/04, orzekającym niezgodność z ustawą i konstytucją § 1 pkt 4 rozporządzenia MENiS z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji... /Dz.U. Nr 155, poz. 1288/ w zakresie, w jakim powierza kuratorowi oświaty ustalenie, czy dany kierunek /specjalność/ studiów jest zbliżony do nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć. Tak więc Kurator całkowicie wypaczył sens wypowiedzi Sądu i w rezultacie wyraził pogląd sprzeczny z oceną prawną zawartą we wskazanym wyroku. Zauważyć przy tym wypadnie, że użyte w zaskarżonej decyzji sformułowanie "jeśliby przyjąć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego..." jest niedopuszczalne w świetle przywołanego art. 99 Przepisów wprowadzających/.../. Mimo powyżej przedstawionych wadliwych poglądów organu odwoławczego w kwestiach merytorycznych dokonał on jednak oceny zbieżności wykształcenia skarżącej z nauczanym przez nią przedmiotem oraz jej przygotowania pedagogicznego. W pierwszym rzędzie uczynił to jednak pod kątem spełnienia przez nią warunków do nabycia z mocy prawa stopnia nauczyciela mianowanego na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela /.../. Tymczasem to zagadnienie było już przedmiotem sprawy rozstrzygniętej ostateczną i prawomocną decyzją Kuratora z dnia [...] r. nr [...]. Ponowne rozpatrywanie uprawnień skarżącej na gruncie ustawy z 18.II.2000 r. narusza więc zasadę trwałości decyzji ostatecznych /art. 16 § 1 kpa/ i w tej części kwalifikuje zaskarżoną decyzję pod przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Z kolei samo uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji w żadnej mierze nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. Szczegółowe ustalenia dotyczące programu nauczania na studiach o kierunku matematycznym noszą cechy dowolności, gdyż nie są poparte żadnym dowodem. Nie wiadomo więc skąd Kurator czerpał wiedzę o tym programie. Jest to powielenie błędu z poprzedniej decyzji, wytkniętego w wyroku z dnia 11.IX.2003 r. Wszystkie ustalenia organu administracyjnego muszą mieć pokrycie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Tymczasem w aktach administracyjnych zaskarżona decyzja znajduje się zaraz po wymienionym wyroku, co prowadzi do wniosku, że – wbrew wskazaniom Sądu – nie doszło do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Sam organ zdaje się potwierdzać dowolność omówionych dotychczas ustaleń podając np. w odpowiedzi na skargę inną liczbę godzin kierunkowych /[...] /, niż w decyzji /[...] /, bez wyjaśnienia tej różnicy. Wbrew wskazaniom Sądu Kurator nie dokonał ustaleń na okoliczność programu studiów odbytych przez skarżącą w aspekcie definicji z § 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia z 10.X.1991 r. Nie wyjaśnił w szczególności, czy studia te dały skarżącej dostateczną wiedzę merytoryczną do nauczania [...] na poziomie szkoły podstawowej. W tym zakresie Kurator ustalił jedynie, że skarżąca zrealizowała około [...] godzin [...], co nie jest oczywiście wystarczające. Bez nawiązania do treści owej definicji samo wyliczenie i opis przedmiotów realizowanych na studiach kierunkowych jest całkowicie nieprzydatne do oceny kwalifikacji skarżącej. Wydaje się bowiem oczywiste, że zakres programowy na kierunku zbliżonym do nauczanego przedmiotu nie może pokrywać się ze studiami kierunkowymi, a zatem skarżąca nie musiała zrealizować tych wszystkich elementów programu studiów [...], które /w sposób dowolny – co już wyżej podniesiono/ wyszczególniono w zaskarżonej decyzji. Istotne natomiast jest to czy zawartość programowa studiów skarżącej w zupełności dawała wiedzę merytoryczną w zakresie nauczania przedmiotu [...] w szkole [...]. Pod tym względem sprawa nie została w ogóle wyjaśniona z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa oraz cytowanego już art. 99 Przepisów wprowadzających... /Dz.U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1271 ze zm./, skoro wyrok NSA z dnia 11.IX.2003 r. także w tym zakresie dawał wyraźne wskazania. Podobną wadą dotknięte są ustalenia Kuratora dotyczące przygotowania pedagogicznego skarżącej. W wymienionym wyroku NSA wskazał, że sprawdzenie powiązania nauczanych w Studium Pedagogicznym przedmiotów z [...] powinno się odbyć także w oparciu o szczegółowy program nauczania poszczególnych przedmiotów. Kurator ponownie powołał się jednak wyłącznie na zaświadczenie o ukończeniu Studium, co przez NSA zostało zakwestionowane z wytknięciem naruszenia art. 77 § 1 oraz 80 kpa. Powtórzenie omówionego uchybienia oznacza obecnie rażące naruszenie tych przepisów, a niedostosowanie się do wiążących wskazań Sądu – rażące naruszenie art. 99 cyt. Przepisów wprowadzających/.../. W tym stanie rzeczy, skoro zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm./ orzeczono, jak w sentencji. W toku dalszego postępowania administracyjnego uwzględnić należy ocenę prawną i wskazania zawarte w obu wyrokach sądowych wydanych w przedmiotowej sprawie. Ocenić należy też, jaki wpływ na to postępowanie ma decyzja Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 27.II.2004 r. nadająca skarżącej stopień nauczyciela mianowanego, ale w innym trybie i nie z dniem [...] r., jak to przewiduje art. 28 pkt 1 ustawy z dnia 23.VIII.2001 r. jednakowoż opierające się na przesłance posiadania przez skarżącą wymaganych kwalifikacji do zajmowania danego stanowiska i pozostałych warunków z art. 10 ust. 2 /poza punktem 6/ Karty Nauczyciela – na dzień [...] r., a więc nawet wcześniej niż data, według której ustalane są uprawnienia skarżącej w niniejszym postępowaniu.