II OW 60/05

Naczelny Sąd Administracyjny, na wniosek Wojewody Łódzkiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Łódzkim a Prezydentem Miasta Ł. w sprawie "K." SA w P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie dziennika budowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego, na podstawie art. 15 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ postanowił wskazać Prezydenta Miasta Ł. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Spółka Akcyjna "K." wystąpiła do Wojewody Łódzkiego z wnioskiem o wydanie dziennika budowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na nieruchomości położonej w Ł., powołując się na ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia 14 września 2005 r. Wojewoda Łódzki, uznając, że jest organem niewłaściwym, przekazał wniosek spółki "K." Prezydentowi Miasta Ł. Postanowieniem z dnia 21 września 2005 r. Prezydent Miasta Ł. stwierdził swoją niewłaściwość w sprawie i przekazał wniosek Spółki do rozpatrzenia Wojewodzie Łódzkiemu. Podał, że skoro Wojewoda Łódzki, orzekając w drugiej instancji, udzielił pozwolenia na budowę tej inwestycji, jest on organem, który wydał decyzję, i zgodnie z par. 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia /Dz.U. nr 108 poz. 953 ze zm./ jest właściwy do wydania dziennika budowy. Wojewoda Łódzki wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wojewodą Łódzkim a Prezydentem Miasta Ł., podając we wniosku, że właściwy do wydawania pozwoleń na budowę na terenie Ł., które jest miastem na prawach powiatu, jest Prezydent Miasta Ł., w związku z czym jest on także właściwy do wydania dziennika budowy, zgodnie z dyspozycją par. 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Stanowiska tego nie podzielił Prezydent Miasta Ł., wywodząc, że skoro pozwolenie na budowę zostało wydane przez Wojewodę Łódzkiego jako organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania Spółki od decyzji Prezydenta, który jako organ pierwszej instancji odmówił wydania pozwolenia na budowę tej inwestycji, to organem, który wydał pozwolenie na budowę jest Wojewoda Łódzki. Z przepisu par. 4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika jednoznacznie, że dziennik budowy wydaje organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 45 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2003 nr 207 poz. 2016 ze zm./ dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ, a przed rozpoczęciem robót budowlanych należy w nim dokonać przewidzianych w przepisach prawa wpisów. Zgodnie z par. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia /Dz.U. nr 108 poz. 953 ze zm./ inwestor ma obowiązek wystąpić o wydanie dziennika budowy do organu, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji organ wydaje dziennik budowy w terminie 3 dni od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, za zwrotem kosztów związanych z jego przygotowaniem. Na tle takiego uregulowania należy uznać, że wydanie dziennika budowy przez właściwy organ administracji publicznej jest czynnością, o jakiej mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, a więc należy do czynności dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Za uznaniem wydania dziennika budowy za czynność, o której mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przemawiają następujące argumenty: 1/ czynność ta, mając charakter władczy, jest podejmowana w stosunku do konkretnych podmiotów, a więc w sprawach indywidualnych; 2/ władczość tej czynności polega na spowodowaniu dla adresata, któremu nie wydano dziennika, niekorzystnych skutków prawnych /ewentualnie także na możliwości zastosowania środków przymusu w stosunku do podmiotu niedysponującego dziennikiem, a prowadzącego budowę/; 3/ czynność wydania dziennika budowy dotyczy obowiązków inwestora wynikających z przepisów prawa budowlanego /z par. 4 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. oraz z art. 45 Prawa budowlanego/, przy czym obowiązek jest tu rozumiany w znaczeniu potocznym jako powinność wynikająca z przepisów prawa. Analiza powołanych wyżej przepisów wskazuje jednoznacznie, iż występuje ścisły związek między przepisem prawa, który określa ten obowiązek, a czynnością, która dotyczy takiego obowiązku - wydaniem dziennika budowy. Prowadzi to do wniosku, że wydanie dziennika budowy jest indywidualną, władczą czynnością o charakterze publicznoprawnym, (...) a więc jest to czynność, o której mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustala kognicję sądów administracyjnych do rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych. Spór taki powstaje w razie rozbieżności poglądów co do zakresu działania poszczególnych organów administracji publicznej i może przybrać postać bądź sporu negatywnego, gdy żaden z organów uczestniczących w sporze nie uznaje swojej właściwości w sprawie, bądź sporu pozytywnego, gdy wszystkie organy uczestniczące w sporze uznają swoją właściwość. W obu wypadkach powstają negatywne następstwa zarówno dla stron, jak i dla porządku prawnego (...). Artykuł 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odróżnia spory o właściwość od sporów kompetencyjnych. Podmiotami sporów o właściwość są organy jednostek samorządu terytorialnego, natomiast podmiotami sporów kompetencyjnych są z jednej strony organy jednostek samorządu terytorialnego lub samorządowe kolegia odwoławcze, a z drugiej strony - organy administracji rządowej różnych szczebli. Stosownie do tego przepisu sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej. Taką szczególną regulacją jest m.in. art. 22 Kodeksu postępowania administracyjnego. Spory o właściwość jednak, o których mowa w art. 22 Kpa, mogą dotyczyć tylko spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Trybu tego więc nie można zastosować do rozstrzygania sporów powstających w związku z wykonywaniem zadań publicznych w innych prawnych formach niż decyzja administracyjna, np. w sprawach realizowanych w formie działań faktycznych czy też w sprawach, w których nie stosuje się przepisów procedur administracyjnych, lub rozstrzyganych w formach cywilnoprawnych /M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, str. 183/. Analiza treści art. 22 par. 1 Kpa wskazuje na zasadę, że organami uprawnionymi do rozstrzygania sporów powstałych pomiędzy wymienionymi w tym przepisie organami są wspólne dla nich organy wyższego stopnia w rozumieniu Kpa, chyba że takich organów nie ma. Wówczas spory takie rozstrzyga albo sąd administracyjny /art. 22 par. 1 pkt 1 in fine/, albo minister właściwy do spraw administracji /art. 22 par. 1 pkt 4 i 8/, albo Prezes Rady Ministrów /art. 22 par. 1 pkt 9/. Analiza zakresów unormowania w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego czy Ordynacji podatkowej /art. 19/ pozwala na stwierdzenie, że generalną podstawę rozstrzygania sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość stanowi właśnie art. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakres unormowania w art. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest znacznie szerszy niż w art. 22 Kpa czy w art. 19 Ordynacji podatkowej, ponieważ obejmuje nie tylko spory dotyczące spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych bądź postanowień, ale również sprawy, w których podejmuje się akty i czynności, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc akty i czynności niemające charakteru decyzji lub postanowień /inne niż określone w art. 3 par. 2 pkt 1-3/, dotyczące uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie określonym w art. 4 w związku z art. 15 par. 1 pkt 4 i z art. 15 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w art. 22 par. 2 Kpa dotyczy w istocie ustalenia, jaki organ jest władny wydać władcze rozstrzygnięcie /oczywiście najczęściej w drodze decyzji administracyjnej/ w konkretnej sprawie /L. Żukowski: glosa do postanowienia NSA z dnia 16 lutego 2004 r. OW 2/04 - OSP 2005 z. 1 poz. 13/. Rozstrzyganie sporów o właściwość oraz sporów kompetencyjnych oparto w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na zasadzie skargowości, co oznacza, że wszczęcie takiego postępowania może nastąpić wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu, nigdy zaś z urzędu. Zasady i tryb rozstrzygania sporów są uregulowane w tej ustawie, przy czym przepisy art. 22 par. 3 Kpa określają podmioty uprawnione do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu powstałego na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego. Należy przyjąć, że artykuł 22 par. 3 Kpa określa zamkniętą listę podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie takiego sporu. Oprócz podmiotów szczególnie zainteresowanych rozstrzygnięciem sporu, to jest każdej strony /nie jest konieczne, aby była to strona, która wniosła żądanie do organu/ lub organu pozostającego w sporze, przepisy dają również takie prawo innym podmiotom: ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej, ministrowi właściwemu do spraw sprawiedliwości, Prokuratorowi Generalnemu i Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Wynika z tego, że złożenie takiego wniosku przez inny podmiot jest niedopuszczalne i uzasadnia odrzucenie wniosku. Natomiast w sprawach, w których spór dotyczy podejmowania aktów i czynności, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca nie określił wprost podmiotów uprawnionych do wniesienia wniosku o rozstrzygnięcie sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy jednak pamiętać, że zgodnie z art. 64 par. 3 tej ustawy do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze /ale wniosek wszczynający postępowanie sądowoadministracyjne składa się bezpośrednio do sądu/. Powoduje to, iż uprawniony do wystąpienia z wnioskiem jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (...). Należy dopuścić w tych sprawach również zgłoszenie wniosku przez organ będący w sporze, ponieważ wynika to z samej istoty sporu i charakteru postępowania w sprawie o rozstrzygnięcie sporu. Organy takie bowiem są swoistymi "stronami" tego sporu /A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, w komentarzu do art. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaznacza, iż w tym przepisie zawarto "określenie stron sporów o właściwość"/. Właściwość organu do wydania dziennika budowy określa przede wszystkim przepis art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że dziennik budowy jest wydawany przez właściwy organ. Oznacza to, że przepis par. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. powinien być rozumiany w ten sposób, iż dziennik budowy wydaje organ właściwy w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. Ze względu na rodzaj inwestycji organem tym jest starosta stosownie do przepisu art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie zmienia tego w niczym okoliczność, że w konkretnej sprawie o pozwoleniu na budowę orzekał także organ odwoławczy. Właściwość instancyjna nie może zmieniać określonej w ustawie właściwości rzeczowej organów do załatwiania określonych spraw. Postępowanie w sprawie o wydanie dziennika budowy jest odrębną sprawą, w której właściwość organu do jej załatwienia nie może zależeć od tego, czy sprawa o pozwolenie na budowę była rozpoznawana tylko przez właściwy organ w pierwszej instancji, czy także przez organ odwoławczy. Tak więc przez "organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę" należy rozumieć organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę określonej inwestycji, także wówczas, gdy organ pierwszej instancji odmówił wydania pozwolenia na budowę i na skutek odwołania decyzja organu pierwszej instancji została wzruszona, a organ odwoławczy orzekł co do istoty sprawy. Oznacza to, że organem właściwym do rozpoznania sprawy w zakresie wydania dziennika budowy jest Prezydent Miasta Ł. pełniący funkcję starosty (...). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji.