III SA/Wa 312/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Dudra, sędzia Maria Grabowska, asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.), Protokolant Małgorzata Szamocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o. o. w L. na decyzję Prezesa ZUS w W. z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że decyzja wymieniona w pkt 1 nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2002 r. L. Sp. z o.o. z/s w L. zwróciła się o umorzenie należnych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr 208 Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia figurującego na koncie Spółki zadłużenia z tytułu zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu powołano się na fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wyczerpał wszystkich możliwości dochodzenia należności tzn. jest możliwość przeniesienia odpowiedzialności na Prezesa Spółki, zgodnie z art. 116 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2005 r., Nr 6, poz. 50), który stanowi, że za zobowiązania spółki z ograniczoną odpowiedzialnością odpowiadają solidarnie całym swoim majątkiem członkowie jej zarządu, jeśli egzekucja z majątku spółki okazała się w całości lub w części bezskuteczna. Pismem z dnia 9 września 2004 r. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowił, na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej powoływanej jako k.p.a. W uzasadnieniu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) – dalej powoływanej jako u.s.u.s. należności finansowane przez ubezpieczonych nie mogą być obejmowane jakąkolwiek ulgą. Ocenił, w oparciu o ustalenia postanowienia Sądu Rejonowego dla L. w L. , [...] Wydział Gospodarczy z dnia [...] marca 2002 r., że nie zostały wyczerpane wszystkie możliwości dochodzenia należności. Wniesione odwołanie nie zawiera zaś nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę decyzji. W skardze na tą decyzję Spółka zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych oraz obrazę przepisów prawa administracyjnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu strona skarżąca na wstępie przedstawiła okoliczności sprawy, w tym okoliczności powstania Spółki, jej działalność oraz trudności finansowe. Następnie podniosła, że w decyzji, którą otrzymała po prawie dwóch latach, była zawarta wysoka kwota naliczonych odsetek. Ta kwota nie jest zgodna z potwierdzoną przez ZUS w piśmie z dnia 20 sierpnia 2002 r. nadpłatą składek Spółki w kwocie 6.343, 21 zł. Skarżąca wyjaśniła także, że ostatnie niewielkie wpływy finansowe zostały, ze względu na zasady współżycia społecznego, przeznaczone na wypłaty zaległych wynagrodzeń. Nie powiodły się jej także próby ugodowego załatwienia sprawy. Z powołaniem na powyższe, Spółka uznała, że "błąd organu – oddziału L.– spowodowały obrazę prawa administracyjnego ze względu na narażenie strony na straty finansowe ze względu na błędne decyzję organu wysokość odsetek została ustalona nie wyłączając okresu, kiedy to organ dopuścił się nie zastosowania się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego". Zdaniem strony wszelkie czynności administracyjne podejmowane przez Prezesa ZUS oraz organ rentowy niższej instancji spowodowały obrazę prawa administracyjnego ze względu na naruszenie dyspozycji art. 7, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 § 1 – 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił – z dniem 1 lipca 2004 r. – brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych – sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania w/w należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, opublikowana m. in. OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawę do dalszego załatwienia, o tyle w przypadku kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Zadanie sądu administracyjnego polega na dokonaniu kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Orzeczenia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Odstępstwa od tego rodzaju rozstrzygnięć należą do wyjątków i zawsze mieszczą się w ogólnej formule sprawowania kontroli administracji publicznej. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). Nadto w tego typu sprawach kontrola dokonywana przez sąd administracyjny musi uwzględniać fakt, iż decyzje w zakresie umorzenia należności są decyzjami podejmowanym na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Artykuł 28 ust. 1 u.s.u.s. stanowi, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2 – 4. W tych ostatnich przepisach oraz rozporządzeniu wykonawczym określone zostały przesłanki, których zaistnienie może spowodować umorzenie należności. W przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego również wskazano, że Zakład może (podkreślenie Sądu) umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli ... i wymieniono dalej określone przesłanki. Z regulacji tych wynika, iż organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne, które winno zmierzać do ustalenia, czy w sprawie wystąpiła chociaż jedna z przesłanek określonych we wskazanych wyżej przepisach. Dopiero, jeżeli dokonane w trakcie postępowania ustalenia będą potwierdzały zaistnienie jednej z przesłanek, powinien rozważyć możliwość umorzenia należności. Rozstrzygnięcie będzie oparte na zasadach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola w przedmiotowej, będzie zatem polegała przede wszystkim na kontroli postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz ocenie, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd sprawdzi, czy organ nie pozostawił poza swoim rozważaniami argumentów podniesionych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Trzeba ponadto podnieść, że należyte uzasadnienie wydanej decyzji – również na gruncie procedury administracyjnej ogólnej – służy realizacji zasad zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron (art. 8 i 11 k.p.a.). W ramach tej kontroli szczególną uwagę należy zwrócić na przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 k.p.a. Wyżej wskazany artykuł stanowi wyliczenie kwalifikowanych wad prawnych decyzji uniemożliwiających pozostawienie jej w obrocie prawnym. Stwierdzenie przez sąd administracyjny zaistnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 156 k.p.a. skutkować musi stwierdzeniem nieważności decyzji przez sąd administracyjny, stosowanie do postanowień art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej powoływanej jako u.p.p.s.a., bez względu na inne okoliczności sprawy. Analiza treści zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przede wszystkim trzeba podkreślić, iż w doktrynie - opartej na orzecznictwie sądowym - uznaje się, że wyżej powołany przepis nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności (J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Wydanie 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 718). W związku z powyższym należy zauważyć, iż w zaskarżonej decyzji jako organ ją wydający został wskazany Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Użyte w sentencji decyzji wyrażenie: "postanawiam utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...].08.2004r." również potwierdza, że ten właśnie podmiot rozstrzygnął w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. W świetle art. 28, art. 32 i art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest podmiotem, który wydaje decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Nadto to Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, w myśl art. 66 ust. 4 u.s.u.s., przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Wobec powyższego nie ma podstaw do twierdzenia, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest Prezes Zakładu. Prezes Zakładu jest, zgodnie z brzmieniem art. 72 ust. 1 u.s.u.s., organem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Wyliczenie tam zawarte ma charakter przykładowy, o czym świadczy słowo "w szczególności". Nie można wobec stwierdzić, że innych – nie wymienionych w tym katalogu – nie posiada. Jednakże w zakresie wydawania decyzji w sprawach indywidualnych u.s.u.s. przyznaje mu w sposób wyraźny prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego podejmuje on decyzję w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Ta kompetencja była zresztą akceptowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (Wyrok NSA z dnia 25 marca 2002 r., sygn. akt II SA 1484/00, publ. LEX "OMEGA", nr 81825, wyrok NSA z dnia 12 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2062/01, publ. LEX "OMEGA", nr 81915). Tym bardziej zatem uzasadniona jest zatem konkluzja, że ten organ Zakładu nie posiada prawa do wydawania w swoim imieniu decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Na marginesie konieczne jest podkreślenie, iż przed – opisaną na wstępie – zmianą stanu prawnego sądy powszechne orzekające w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek w swoich orzeczeniach w sposób wyraźny wskazywały, iż Zakład jest podmiotem uprawnionym do wydawania rozstrzygnięć w tych sprawach (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r., sygn. akt II UZP 6/04, publ. LEX "OMEGA", nr 106659, wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2004 r., sygn. akt III AUa 1607/03, publ. LEX "OMEGA", nr 113049, wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2001 r., sygn. akt III AUa 986/00, publ. LEX "OMEGA", nr 53521). Z przedstawionych wyżej rozważań wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, naruszył przepisy dotyczące jego właściwości rzeczowej. Właściwość rzeczowa jest to zdolność organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw (B. Adamiak, [w:] B. Adamiak ..., dz. cyt., str. 123). Ustala się ją według przepisów o zakresie jego (organu) działania (art. 20 k.p.a.). Wskazanie tego ostatniego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w przedmiotowej sprawie działał w oparciu o przepisy k.p.a. jak taki organ. Konsekwentnie zatem należy uznać, iż uchybił także dyspozycji art. 19 k.p.a. stanowiącemu, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W doktrynie podkreśla się także, że naruszenie wyżej wskazanego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, 2002, str. 67). Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. w związku z art. 152 u.p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.