II SA/Wa 1984/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Asesor WSA Jacek Fronczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2005r. sprawy ze skargi P. I. [...] z siedzibą w W. na pismo Ministra Kultury z dnia [...] września 2005r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia 22 lipca 2005r. pełnomocnik P. I. [...] z siedzibą w W. zwrócił się do Ministra Kultury - w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - o udostępnienie następujących informacji: 1) o warunkach dyrektywy UE 2002/20. z którymi zgodne jest nałożenie obowiązku opłaty, o której mowa w art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o kinematografii; 2) o tym, z którymi ze standardów europejskich zgodny jest system określony ustawą z dnia 30 czerwca 2005r. o kinematografii, oraz które z państw europejskich posiada system wspomagania kinematografii przewidujący obowiązek uiszczania opłat przez operatorów kablowych i na czym ten system polega; 3) dotyczących treści wyliczeń, na podstawie których Ministerstwo Kultury dokonało szacunku o obciążeniu każdego gospodarstwa domowego kwotą 5,40 zł z powodu nałożenia na operatorów kablowych opłaty; 4) dotyczących treści wyliczeń, na podstawie których Ministerstwo Kultury dokonało szacunku o potencjalnym wzroście ceny biletu do kina; 5) w zakresie statystyki, na którą powoływał się Minister Kultury Waldemar Dąbrowski na posiedzeniu Senatu RP w dniu 15 maja 2005r. oraz wskazanie, z jakich źródeł pochodzą kwoty odnoszące się do poszczególnych państw europejskich wskazane przez Ministra, i na jakie konkretnie cele są one przeznaczane; 6) o dokumentach i źródłach, na podstawie których Minister Kultury Waldemar Dąbrowski ustalił, iż ukształtowany standard europejski przewiduje nakładanie zobowiązań na operatorów kablowych, oraz na jakiej podstawie ustalił, iż takich podmiotów w Polsce jest "kilka"; 7) o jakich regulacjach mówił Minister na posiedzeniu Senatu RP w dniu 15 maja 2005r.; jaki rodzaj aktu prawnego uskłada na operatorów sieci kablowych obowiązek łożenia na rodzimą produkcję filmową w Niemczech, Szwajcarii, Anglii oraz Belgii; 8) o tym, którzy z polskich operatorów sieci kablowych zajmują się także produkcją filmową; 9) o pełnej treści opinii Ministerstwa Finansów, o którym mówiła sekretarz stanu Agnieszka Odotowicz na posiedzeniu Senatu RP w dniu 15 maja 2005r., również o ujawnienie źródeł informacji o unikaniu deklarowania dochodu netto, i jakich podmiotów zjawisko to dotyczy; 10) o tym, w których państwach podmioty niezwiązane z rynkiem kinematograficznym dobrowolnie płacą na kulturę lub dobrowolnie przeznaczają pieniądze na film, oraz jaki jest tytuł świadczenia przez takie podmioty na rzecz produkcji filmowej; 11) o źródle danych wskazanych powyżej oraz wskazanie sposobu wyliczenia kwoty 7 min złotych jako wydanej na polską kinematografię, a także wskazanie przez kogo kwoty te były wydatkowane; 12) o aktach prawnych oraz odpowiednich ich zapisach, z których wynika, iż źródłem finansowania kinematografii w państwach Unii Europejskiej są podatki od eksploatacji w ramach reemisji kablowej programów telewizyjnych; 13) o regulacji zawierającej postanowienie, iż w Niemczech opłaty na rzecz kinematografii ponoszą operatorzy kablowi; 14) o podstawach oraz szacunkowych wyliczeniach, z których wynika, iż operatorzy kablowi przeznaczają 8,7 % na produkcji wraz ze wskazaniem środków, w odniesieniu do których została wyliczona kwota 8,7%; 15) w których krajach Unii Europejskiej telewizje kablowe mogą starać się o środki na wsparcie dystrybucji, oraz z jakich regulacji unijnych bądź krajowych państw europejskich to wynika; 16) które z państw europejskich zorganizowały swoje instytuty w sposób podobny do wskazanego w ustawie z dnia 30 czerwca 2005r. o kinematografii, a także wskazanie regulacji i odpowiednich ich zapisów, z których taki sposób organizacji wynika; 17) literalnej treści opinii Ministra Finansów, UOKiK oraz UKDE, o których mówiła w dniu 9 marca 2005r. na posiedzeniu Komisji Kultury i Środków Przekazu sekretarz stanu w Ministerstwie Kultury Agnieszka Odorowicz; 18) o wyliczeniach, o których mówiła w dniu 9 marca 2005r. na posiedzeniu Komisji Kultury i Środków Przekazu sekretarz stanu w Ministerstwie Kultury Agnieszka Odorowicz; 19) o tym, które z państw europejskich stosuje system promesowy, oraz na mocy jakich regulacji prawnych taki system został wprowadzony w poszczególnych krajach; 20) o jakich regulacjach oraz aktach prawa państw europejskich mówił Minister Kultury Waldemar Dąbrowski w odniesieniu do uczestnictwa operatorów sieci kablowych w finansowaniu kinematografii narodowej; 21) informacji, na podstawie których Minister Kultury Waldemar Dąbrowski ustalił, że 10-15% (od jakich kwot?) tantiem to norma europejska, a ponadto na jakiej podstawie ustalił, że nawet podwyższenie obciążeń nałożonych na operatorów kablowych byłoby zgodne z normą europejską - z jaką normą byłoby zgodne; jaki akt prawa unijnego lub krajowego państwa europejskiego taką normę określa i w jakiej wysokości; 22) o tym, w jakich koncesjach i na czyją rzecz zapisane jest zobowiązanie do produkcji filmów. Minister Kultury pismem z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] poinformował pełnomocnika P.I. [...], że złożony wniosek nie ma podstaw w obowiązującym prawie, albowiem w przedmiotowej sprawie nastąpiło wyczerpanie prawa do informacji publicznej w rozumieniu Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej przez zapoznanie się ze stenogramami posiedzeń gremiów politycznych, o których mowa we wniosku. Z tą chwilą nastąpiło zapoznanie się z treścią wypowiedzi organu stanowiącą informację publiczną i tym samym zrealizowało się obywatelskie uprawnienie do bycia poinformowanym w zakresie określonym powołanym prawem. W ocenie Ministra Kultury, dostęp do informacji publicznej realizuje się w zapewnieniu dostępu do informacji, a nie obliguje organu do uzasadniania racji swoich działań czy twierdzeń. Innymi słowy prawo w omawianym zakresie nie nakłada na organ obowiązku udzielania "informacji o informacji" ujawnionej zgodnie z wymogami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe pismo stało się przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jaki pełnomocnik P.I.[...] skierował, w trybie art. 127 § 3 Kpa, do Ministra Kultury. Uznał przedmiotowe pismo za decyzję administracyjną, mocą której odmówiono PI [...]udostępnienia żądanych informacji. W dniu [...] września 2005r. Minister Kultury pismem nr [...] poinformował, że jego poprzednie pismo, wbrew sugestiom strony nie jest decyzją administracyjną, a powiadomieniem, iż złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej wykracza poza regulacje prawne w tym zakresie. Decyzja administracyjna jako akt władczy wydawana jest w sytuacjach prawem przewidzianych, a już na pewno nie jest wydawana, gdy brak podstawy do jej wydania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdzie zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ wydaje dwa typy decyzji: decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzję o umorzeniu postępowania. W ocenie Ministra Kultury, skoro złożony wniosek dotyczy informacji nie mieszczących się w zakresie określonym powołaną ustawą, to jako prawidłowe ocenić należy dokonanie czynności technicznej (udzielenie informacji), a nie wydanie decyzji administracyjnej. Dlatego też wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie może zostać rozpoznany, gdyż brak jest uprzednio wydanej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe pismo pełnomocnik PI [...], uznając je za decyzję administracyjną, wniósł o uchylenie stanowiska organu i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazał, że pisma Ministra Kultury zawierają niezbędne elementy, które pozwalają na potraktowanie ich jako decyzji administracyjnych. Są one w istocie decyzjami odmawiającymi dostępu do żądanych informacji publicznych. Wobec wyczerpania środków zaskarżenia, skarga winna zostać rozpoznana merytorycznie poprzez jej uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie, prezentując stanowisko ujawnione w pismach adresowanych do strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wbrew twierdzeniom P.I. [...] pisma Ministra Kultury z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] i z dnia [...] września 2005r. nr [...] nie są decyzjami administracyjnymi. Istotnie, pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są takimi orzeczeniami, nawet gdy nie zachowują w pełni sformalizowanych wymagań przewidzianych w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów orzecznictwo i piśmiennictwo zalicza przede wszystkim oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o stanie sprawy i podpis osoby reprezentującej organ. Niewątpliwie pisma Ministra Kultury zawierają oznaczenie organu, wskazują adresata, są sygnowane podpisem osoby reprezentującej organ. Nie zawierają jednak rozstrzygnięć w przedmiocie odmowy dostępu do żądanych informacji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 200lr. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Ustawa o dostępie do informacji publicznej odnosi się jedynie do udzielania informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy). Informację publiczną stanowi treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informacja publiczna dotyczy więc sfery faktów. Należy zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta; nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Jeśli zaś żądana informacja publiczna została upubliczniona (znajduje się w obiegu publicznym) bądź w inny sposób stała się ogólnie dostępna lub dostępna dla wnioskodawcy, dysponent nie ma obowiązku jej udostępniania w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji wystarczy, że dysponent poinformuje (odeśle do publikatora) o istniejącej możliwości i sposobie zapoznania się z żądaną informacją i nie ma wówczas żadnych podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnej odmownej, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma również podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, innymi słowy, gdy nie jest spełniony zakres przedmiotowy ustawy (np. gdy żądane informacje nie dotyczą sfery faktów, dokumentów, lecz służą kwestionowaniu stanowiska organu, polemizują z nim, itd.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Warto również zwrócić uwagę, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (art. 1 ust. 2 ustawy). Zatem niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie, np. gdy chodzi o akty prawne. Zasadniczo akty prawne stanowią w świetle przedstawionego wyżej określenia informację publiczną. Jednakże w tym przypadku wchodzi w grę odrębna regulacja przewidziana w art. 1 ust. 2 ustawy. Stąd dostęp do treści aktów normatywnych odbywa się na zasadach określonych ustawą z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.). Informację udzielaną w trybie omawianej ustawy stanowić będą natomiast wiadomości o projektowanych aktach normatywnych, czy aktach nieogłoszonych. Minister Kultury w swym piśmie z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] nie odmówił bynajmniej dostępu do informacji publicznej, wskazał jedynie, że żądane informacje dostępne są w formie stenogramów posiedzeń gremiów politycznych, z którymi PI [...] miała możliwość zapoznania się, co z kolei wyczerpuje, zdaniem Ministra, jej prawo do informacji, organ zaś nie ma obowiązku udzielania "informacji o informacji". Tak więc, jeśli Minister nie odmówił, a jedynie wyjaśnił, że nie ma obowiązku udostępniania informacji w sytuacji, gdy wnioskodawcy informacja ta jest znana, toteż - wbrew stanowisku strony skarżącej - nie zdecydował i nie rozstrzygnął w sposób władczy o prawie PI [...] do informacji publicznej. Zgodnie z tym, co zostało przedstawione powyżej, odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej winna nastąpić z powołaniem się na jedną z tajemnic ustawowo chronionych (co, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, przesądzałoby o właściwości sądu ze względu na przyczynę odmowy). W przypadku, gdy organ stwierdza, iż wnioskodawca ma zapewniony dostęp do informacji objętych wnioskiem, nie jest zobowiązany do wydawania decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, stanowisko organu przybiera postać swoistej informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Sprawą zupełnie inną jest to, czy Minister dokonał prawidłowej analizy złożonego wniosku i czy właściwie interpretuje przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także czy nie naraża się na zarzut bezczynności, ale z pewnością w dniu [...] sierpnia 2005r. nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Skoro więc w dniu [...] sierpnia 2005r. nie doszło do wydania decyzji administracyjnej, to niedopuszczalny był, skierowany przez stronę skarżącą do Ministra, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po wpłynięciu takiego wniosku, Minister Kultury zobowiązany był do jego załatwienia w trybie procesowym, zgodnie z art. 134 w związku z art. 127 § 3 Kpa. Ponadto, jeśli nie było przedmiotu zaskarżenia, to nie mogło dojść do wydania decyzji administracyjnej w trybie odwoławczym. Pismo z dnia [...] września 2005r. nr [...] nie tylko nie jest decyzją administracyjną, ale również nie jest postanowieniem podjętym w trybie art. 134 w związku z art. 127 § 3 Kpa. Brak jest w nim wskazania, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalny z przyczyn przedmiotowych. Tylko precyzyjne wyrażenie stanowiska przez organ w tym zakresie mogłoby wskazywać na podjęcie takiego postanowienia (woli organu się nie domniemywa). Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5. podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego: 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wobec tego. że skarga dotyczy pisma, nie zaś decyzji administracyjnej, ani postanowienia czy innego aktu lub czynności, o których mowa w przywołanym przepisie, w takiej sytuacji skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Mając na względzie powyższe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji postanowienia.