II SA/Go 480/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz,, Asesor WSA Michał Ruszyński (spr.), Protokolant Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi FEI Sp. z o.o na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę - 2 - Sygn. akt II SA/Go 480/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2004r. Nr [...] na mocy której stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2002r. Nr [...] znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wiat o konstrukcji drewnianej ( norki ), budynku gospodarczo – garażowo – magazynowego, budynku socjalno – biurowego, przyłącza energetycznego, wodociągowego, zbiornika na ścieki i gnojowicę, projektowanej do realizacji na terenie położonym w [...], nr ewid. gruntu [...], wydanej na wniosek FEI Sp. z o.o.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że Burmistrz rozszerzył zakres żądania inwestora zawarty we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor określił bowiem inwestycję jako " budowa wiat niezabudowanych do hodowli norek ". W ocenie Kolegium jest to rażące naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż decyzja nie odpowiada żądaniu inwestora. Kolegium podkreśliło, że organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Naruszenie prawa jest rażące, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać elementy wymienione w tym przepisie, między innymi : - określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, - określenie funkcji i sposobu zagospodarowania terenu, - 3 - - charakterystycznych paramentów technicznych inwestycji oraz informacji, czy istnieje obowiązek wykonania oceny oddziaływania na środowisko. W rozpatrywanej sprawie mimo, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawierał wszystkich wymaganych danych organ nie wezwał stron na podstawie art. 64 § 2 kpa ( pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania ) i wniosek rozpoznał. Okoliczność ta powoduje – w ocenie Kolegium – nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 64 § 2 kpa. Zdaniem Kolegium rażące naruszenie prawa stanowi także brak podpisu osoby upoważnionej na załączniku graficznym do decyzji. Na załączniku tym brak jest także istotnych danych i nie można ustalić czy jest to mapa obrazująca aktualny stan terenu objętego zamierzoną inwestycją na dzień wydania decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało także swoje stanowisko, że Burmistrz nie rozpatrywał sprawy w kontekście tego, czy istnieje obowiązek wykonania oceny oddziaływania na środowisko. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi FEI sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja nie zawiera w ogóle odniesienia do jego twierdzeń zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy odnośnie braku rażącego naruszenia prawa. We wniosku tym skarżący podkreślał m.in. że przy korzystaniu z przepisów pozwalających na wzruszenie ostatecznych decyzji powinny być przy tym – jak to orzekł NSA w wyroku z 20.07.1981r. ( SA 1478/81 ONSA 1981/2 poz. 72 ) – uwzględnione w prawnie dopuszczalnym zakresie prawa nabyte na jej podstawie w dobrej wierze. Jest to niezbędne m.in. także z punktu widzenia budowy zaufania obywatela do administracji. Skarżący podał, że w doktrynie traktowanie rażącego naruszenia prawa rozumiane jest jako zjawisko o wyjątkowym charakterze i wymagające dla jego stwierdzenia szczególnie wnikliwego postępowania. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W świetle powyższego skarżący uznał, że podtrzymywany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzut naruszenia art. 64 § 2 kpa przez organ wydający decyzję, której nieważność stwierdzono w toku postępowania, w żadnym razie nie może obciążać strony wnioskującej o rozstrzygnięcie sprawy. Nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa dla strony działającej w zaufaniu do działania organów administracji publicznej. Przyjęcie poglądu przeciwnego skutkowałoby prezentowaniem poglądu nie do przyjęcia, że obywatele - 4 - odpowiadają za błędy władzy publicznej. Jest to nie do pogodzenia z ustrojem prawnym Rzeczypospolitej Polskiej. Nieuzasadniony jest także zarzut, że brak podpisu na załączniku graficznym do decyzji osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. W sprawie nie jest i nie było bowiem wątpliwe, jakie są linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczające jej położenie w terenie. Skarżący stwierdził również, że nie można podzielić poglądu, że Kolegium w swej pierwszej decyzji zwróciło tylko uwagę na to, że Burmistrz w ogóle nie rozpatrywał sprawy w kontekście jej oddziaływania na środowisko. W toku postępowania skarżący wywiódł, że stosownie do przywoływanych przez Kolegium przepisów nie było to wymagane. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2004r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniami skarżącego, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie odniosło się do zarzutów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało jakie elementy decyzji Burmistrza przesądziły o stwierdzeniu jej nieważności. Są to naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, oraz przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium już tylko dwa z tych naruszeń, tj. rozszerzenie w znacznym stopniu zakresu żądania wnioskodawcy zawartego we wniosku oraz brak załącznika graficznego do decyzji ( brak podpisu osoby wydającej decyzję ) są wystarczającymi do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w rozpatrywanej sprawie jako organ nadzoru, prawidłowo dopatrzyło się w decyzji Burmistrza ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu rażącego naruszenia prawa. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej - 5 - sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego organ powinien badać nie tylko samą treść decyzji ale także zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu. Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm. ) stanowi w art. 41 ust. 1, że wszczęcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje wyłącznie na wniosek zainteresowanego, czyli podmiotu, który zamierza podjąć działalność inwestycyjną lub inną, powodującą zmianę sposobu zagospodarowania. Zgodnie z art. 41 ust. 2 cytowanej ustawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie : - granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego dotyczy wniosek i najbliższe otoczenie tego terenu, - funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, - zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów, - charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Zasadnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wniosek skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wiat niezabudowanych do hodowli norek był niepełny. Wniosek ten nie zawierał bowiem określenia granic terenu objętego wnioskiem, oraz charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji i informacji, czy istnieje obowiązek wykonania oceny oddziaływania na środowisko. Wbrew twierdzeniu Kolegium należy jedynie stwierdzić, że wniosek określał funkcje i sposób zagospodarowania terenu. Nie ulega jednak wątpliwości, że dwa wyżej wymienione elementy nie zostały we wniosku określone. Skoro przepis art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu - 6 - przestrzennym wskazuje jednoznacznie, co musi zawierać wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, organ rozpoznający ten wniosek powinien wezwać wnioskodawcę na zasadzie art. 64 § 2 kpa do usunięcia braków wniosku. Nie wykonanie tego obowiązku, oraz co się z tym wiąże rozpoznanie wniosku niepełnego a także rozszerzenie wniosku ( ustalenie warunków zabudowy także dla budynku gospodarczo – garażowo – magazynowego, budynku socjalno – biurowego, przyłącza energetycznego, wodociągowego, zbiornika na ścieki i gnojowicę ) stanowi rażące naruszenie procedury administracyjnej – art. 64 § 2 kpa. Decyzja wydana została bowiem wbrew nakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Skarżący stwierdza w skardze, że podtrzymywany przez Kolegium zarzut naruszenia art. 64 § 2 kpa przez organ wydający decyzję, której nieważność stwierdzono w toku postępowania w żadnym razie nie może obciążać strony wnioskującej o rozstrzygnięcie jej sprawy indywidualnej. Nie może też być oceniane jako rażące naruszenie prawa dla strony działającej w zaufaniu do działania organów publicznych. Sąd nie podziela tej argumentacji. Organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest związany treścią wniosku i nie może wychodzić poza jego zakres. Zasada zaufania do organów państwa określona w art. 8 kpa polega zaś na zobowiązaniu przez ustawodawcę organów państwa do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby to zaufanie obywateli pogłębiać. Oznacza to, że organy państwa mają przestrzegać reguł postępowania przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. Skarżący nie może powoływać się na to, że zaufał Burmistrzowi, który naruszył nie tylko przepisy proceduralne ale i prawo materialne i to w sposób rażący. Przepis art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Słusznie podniosło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część i musi w związku z tym odpowiadać tym samym wymogom, jak decyzja. Powinien on zatem - zgodnie z art. 107 § 1 kpa - zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której ma stanowić integralną część. Załącznik graficzny do decyzji Burmistrza nie zawiera podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji. Trafnie zatem stwierdziło Kolegium, że stanowi to rażące naruszenie prawa. - 7 - Zauważyć również należy, czego nie odnotowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że załącznik graficzny do decyzji Burmistrza wskazuje jedynie działki na których inwestycja ma być zrealizowana. Załącznik ten w żaden sposób nie określa linii rozgraniczających teren inwestycji. Nie jest wystarczającym stwierdzenie, że inwestycja ma być położona w obrębie działki. Określenie linii rozgraniczających teren inwestycji jest bowiem niezbędne nie tylko z punktu widzenia zagospodarowania działki, ale także z punktu widzenia określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Całkowicie nieuzasadnione jest zatem twierdzenie skarżącego, że nie jest i nie było wątpliwe, jakie są linie rozgraniczające teren inwestycji. Skoro zatem załącznik do decyzji nie zawiera linii rozgraniczających teren inwestycji, należało uznać, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). M. Bohdanowicz I. Fornalik M. Ruszyński