II SA/Rz 497/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję II SA/Rz 497/05 UZASADNIENIE Decyzją z [...] marca 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania T. W. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego dla T. W. na okres od 1.01.2005 do 31.12.2005r. w wysokości 144 zł. miesięcznie. W odwołaniu skarżąca podniosła, że Sąd Rejonowy w R. wyrokiem dnia z [...].12.2004r. ustalił, iż niepełnosprawność jej córki M. W. datuje się od 1994r., dlatego niezrozumiały jest fakt przyznania tego zasiłku od 1.01.2005r. i wniosła o wypłacenie zaległych świadczeń rodzinnych i opiekuńczych od dnia 15.06.2004r. bo w tej dacie utracił ważność poprzedni wniosek. Sprawa o ustalenie stopnia niepełnosprawności została wszczęta [...].04.2004r. Podniosła że jest matką samotnie wychowującą dziecko i utrzymuje się z niewysokiej emerytury. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W przedmiotowej sprawie wniosek wpłynął [...].01.2005r., zatem właściwie przyznano zasiłek od stycznia 2005r. W interesie strony było złożenie nawet niekompletnego wniosku, bo zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 27.09.2004r. (Dz. U. nr 213, poz. 2162) w sytuacji, gdy strona nie ma kompletu dokumentów organ wyznacza termin do uzupełnienia wniosku. Jeżeli wniosek zostanie uzupełniony w wyznaczonym terminie to skutki, co do terminu przyznania świadczenia powstają od daty złożenia niekompletnego wniosku. Trudności strony w uzyskaniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie mogą zmieniać obowiązującego terminu przyznania świadczenia. W skardze do Sądu T. W. zarzuciła zaskarżonej decyzji niezgodność z prawem, niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności w skutek powierzchownej analizy materiału dowodowego poprzez celowe wprowadzenie w błąd skarżącej przez Kierownika GOPS w Ś. o konieczności złożenia wniosku z prawomocnym orzeczeniem komisji lekarskiej o stopniu niepełnosprawności i nie przyjęcie wniosku. Zarzuciła, że organ powołał stan faktyczny dla D. J. Wniosła o dopuszczenie dowodu z odpisu skarg skierowanych do Wojewody [...].06.2004r. oraz do Urzędu Marszałkowskiego w R. i akt sprawy Sądu Rejonowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w R. sygn. akt [...], z których wynika, że skarżąca wniosła o przyznanie prawa do zasiłku od lipca 2004r. oraz dowodu z przesłuchania świadka M. K. na okoliczność, że ośrodek utrudniał realizację praw do zasiłku i odmawiał przyjęcia wniosku. Podniosła, że żadna informacja dotycząca sposobu składania wniosku nie jest wywieszona w urzędzie na tablicach ogłoszeń. Wskazując na powyższe wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku za okres od lipca 2004r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania w celu przyznania zasiłku od lipca 2004r. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ II instancji prawdopodobnie oparł się na stanie faktycznym D. J., bo nie do przyjęcia jest stanowisko organu, które krzywdziłoby niepełnosprawną córkę odnośnie realizacji uprawnień do otrzymania zasiłku. Wyjaśniła, że nie przyjęto nowego wniosku o przyznanie uprawnienia od [...].06.2004r., żądając równoczesnego złożenia aktualnego orzeczenia o inwalidztwie, a wniosek o ustalenie stopnia został złożony [...].04.2004r. W odpowiedzi na skargę skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podanych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzje Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasady przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego zostały uregulowane w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm.) zwanej dalej ustawą, która weszła w życie 1 maja 2004r. Stosownie do art. 16 zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (ust. 1). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niepełnosprawnemu dziecku, osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osobie, która ukończyła 75 lat (ust. 2). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia (ust. 3). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje w wysokości 144,00 zł miesięcznie (ust. 4). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dla małoletniej M. W. na urzędowym formularzu złożyła T. W. jej matka [...] stycznia 2005r. Do wniosku dołączyła też prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w R. z [...] grudnia 2004r. sygn. akt [...], którym zmieniono orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] w R. z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...] w ten sposób, że zaliczono wnioskodawczynię małoletnią M. W. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres 2 lat i ustalił, że przyczyną niepełnosprawności jest symbol 04-0. Sąd stwierdził, iż niepełnosprawność powstała od urodzenia, a stopień niepełnosprawności datuje się od 1994r. i zachodzi konieczność zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne oraz środki pomocnicze: okulary korekcyjne, twarde soczewki kontaktowe. Z treści złożonego wniosku jednoznacznie wynika, że T. W. domaga się przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz swojej małoletniej córki M. W. Organ I instancji orzekł "o przyznaniu T. W. i przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego dla M. W. data urodzenia [...].06.1988r. na okres od 1.01.2005r. do 31.12.2006r. w wysokości 144,00 zł". Natomiast zaskarżona decyzja stanowi o utrzymaniu w mocy decyzji przyznającej zasiłek dla T. W. Należy wyjaśnić, że T. W. jest przedstawicielem ustawowym M. W. i zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy była uprawniona do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Jednakże adresatem takiej decyzji musi być podmiot, któremu na podstawie prawa materialnego przysługuje prawo do takiego świadczenia. Przedstawiciel ustawowy działa w imieniu małoletniego dziecka i w takim przypadku sam nie może być podmiotem uprawnień płynących z prawa materialnego dla małoletniego dziecka. Zatem wnioskodawca, który równocześnie nie jest osobą uprawnioną do przyznania świadczenia nie może być adresatem decyzji, a taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii, a nawet przyjął, że osobą uprawnioną do przyznania świadczenia jest T. W. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyeliminuje przedstawione naruszenie prawa. Zarówno w odwołaniu jak i w skardze do Sądu skarżąca podniosła, że domaga się wyrównania wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego od dnia, kiedy ustała ważność poprzedniego wniosku tj. od dnia 15.06.2004r. W skardze do Sądu na dowód wcześniej składanego wniosku skarżąca dołączyła kserokopię wezwania Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. z [...].06.2004r. nr L.dz. [...], do uzupełnienia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego o przedłożenie w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania skróconego odpisu aktu urodzenia córki. Wezwanie to jednak nie dotyczy uzupełnienia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny. Niemniej jednak Sąd uznał, że zawarty w odwołaniu zarzut o poprzednio składam wniosku winien być dla organu asumptem do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyjaśni, czy T. W. składała wniosek już wcześniej o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego oraz czy pobierała i do kiedy zasiłek pielęgnacyjny na córkę M. W. Okoliczności te mogą mieć wpływ na ustalenie daty początkowej i okres pobierania z uwagi na przepisy intertemporalne zawarte w art. 57 ustawy. Niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i 107 § 3 k.p.a. W myśl tych przepisów osoba uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego do dnia wejścia w życie ustawy zachowuje do niego prawo, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku uprawniającym tę osobę do zasiłku rodzinnego przysługującego a dziecko. Na rozprawie przed Sądem skarżąca oświadczyła, że zasiłek pielęgnacyjny na córkę M. W. pobierała do czerwca 2004r., a ustawa o świadczeniach rodzinnych weszła w życie 1 maja 2004r. Dodatkowo należy zwrócić też uwagę na treść art. 24 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 213, poz. 2162) w § 2 ust. 4 wprowadziło regulację, w myśl której, gdy przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu przez osobę składającą wniosek jest niewydanie dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym terminie oraz gdy osoba może to udokumentować, świadczenia rodzinne przysługują za miesiąc, w którym wniosek został złożony. Ustalenie tej okoliczności może mieć również wpływ na określenie początkowej daty wypłaty świadczenia. Istotą postępowania odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Stosownie do okoliczności sprawy organ odwoławczy może podejmować środki prawne określone w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszelkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom jakie zostały w tym zakresie zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie decyzji winno zawierać wskazanie faktów jakie organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość tym wymogom zwłaszcza w zakresie przedstawienia stanu faktycznego, bowiem organ odwoławczy pomimo podniesionych w uzasadnieniu zarzutów nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. W szczególności tym zasadom winna odpowiadać decyzja organu II instancji, która dodatkowo zgodnie z przepisem art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa) i art. 11 k.p.a. (zasada wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy) winna odnosić się w pierwszej kolejności do zarzutów odwołania. Standardom tym nie odpowiada zaskarżona decyzja. Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił argumentacji składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że postępowanie odwoławcze ograniczyło się do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu, zwłaszcza gdy skarżąca już na etapie odwołania podniosłą sprawę wcześniejszego składania wniosku. Nie zasługiwał na uwzględnienie natomiast zarzut skarżącej o tym, że organ dla rozpoznania sprawy wziął po uwagę stan faktyczny dotyczący D. J. Kwestia ta została prawidłowo wyjaśniona postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2005r. nr [...] w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki. Przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fakty odnośnie daty złożenia wniosku w styczniu 2005r. znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków. Po myśli tego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Należy też wyjaśnić, że stosownie do art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Stosownie do art. 4 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. nr 79, poz. 856 ze zm.) organem samorządowego kolegium odwoławczego uprawnionym do reprezentowania kolegium na zewnątrz jest prezes kolegium, a nie skład orzekający. Dlatego też pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].06.2005r. nr [...], informujące o przekazaniu akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę, w tym przypadku składu orzekającego nie można uznać za udzielenie odpowiedzi na skargę przez organ. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyjaśni czy skarżąca pobierała zasiłek pielęgnacyjny do czasu wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy wniosek ze stycznia 2005r. jest pierwszym wnioskiem w sprawie, czy też kolejnym, co pozwoli na właściwe ustalenie początkowego terminu dla pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz prawidłowo określi podmiot uprawniony do pobierania tego świadczenia. Czym innym jest bowiem legitymacja do uruchomienia postępowania administracyjnego, a czym innym jest bycie stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Mając na uwadze przedstawiony stan rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest dotknięta naruszeniem art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 8 i art. 11 k.p.a., co obligowało do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.