II SA/Gl 700/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie WSA Stanisław Nitecki, WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Elwira Massel, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W.N. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości, 3. zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga została wniesiona na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej ŚWINB) z dnia [...]r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB) nakazującą Parafii p.w. [...] w M. wykonanie pasa zieleni izolacyjnej wysokiej i niskiej przy ogrodzeniu cmentarza od strony wschodniej (działka nr [...]) i od strony zachodniej (działka nr [...]), a także uzgodnienie dokumentacji powykonawczej cmentarza z Zakładem Energetycznym C., w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się decyzji. Decyzję tę organ I instancji wydał w oparciu o art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.). Przedmiotowy cmentarz należący do wspomnianej Parafii został zlokalizowany w M. – N. W. przy ul. [...]. Zgromadzona w sprawie dokumentacja dowodzi, że został on wybudowany samowolnie. Pierwszą decyzję w sprawie tego przedsięwzięcia wydał zaś Kierownik Urzędu Rejonowego w M. w dniu [...]r. Decyzją tą nakazał on proboszczowi Parafii przedłożenie szeregu dokumentów w terminie 3 miesięcy od daty jej uprawomocnienia się. W szczególności organ ten nakazał przedłożyć: decyzję o ustaleniu lokalizacji cmentarza, decyzję o wyłączeniu terenu z użytkowania rolniczego oraz plan realizacyjny (powykonawczy) cmentarza. Ponadto na proboszcza nałożono także obowiązek dokonania uzgodnień związanych z przedmiotową budową z Rejonem Energetycznym M., Wydziałem Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w C. i Rejonową Stacją Sanitarno-Epidemiologiczną w M. W podstawie prawnej decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego w M. przywołał przepisy art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Z akt sprawy należy wnosić, że nałożone opisaną decyzją nakazy nie zostały wykonane w terminie. Właściwe organy nie wszczęły także i nie prowadziły przez długi okres czasu postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wykonania tej decyzji. Wszczęcie egzekucji administracyjnej nastąpiło bowiem dopiero w dniu [...]r., kiedy to PINB w M. doręczył proboszczowi Parafii sporządzony w dniu [...] r. tytuł wykonawczy. Niezależnie od zainicjowanego postępowania egzekucyjnego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. (dalej PPIS) wydał w dniu [...]r. dwie decyzje administracyjne dotyczące przedmiotowego cmentarza. Pierwszą z nich nakazał zapewnienie szczelności komór grobowych wykonanych z płyt betonowych, a drugą nakazał w terminie natychmiastowym wstrzymanie pochówków na cmentarzu. W uzasadnieniu drugiej z wymienionych decyzji organ ten nakazał Parafii sporządzenie opinii hydrologicznej o przydatności przedmiotowego terenu na cmentarz. W [...]r. sporządzona została żądana przez PPIS ekspertyza hydrologiczna, w której m.in. zalecono wyłączenie części południowej cmentarza oraz wskazano na możliwość jego rozbudowy w kierunku ul. [...], a także w kierunku zachodnim. W dniu [...]r. Parafia przedłożyła także dokumentację powykonawczą cmentarza. Po zapoznaniu się z treścią wymienionych opracowań Starosta Powiatu M. decyzją z dnia [...]r. nałożył na Parafię obowiązek przedłożenia przeglądu ekologicznego cmentarza. Sporządzony przegląd Starosta w [...]r. przekazał PINB, a to z uwagi na wcześniejsze przekazanie temu organowi (postanowieniem z dnia [...]r.) sprawy dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie cmentarza. W oparciu o wykonany przegląd ekologiczny PPIS zaopiniował pozytywnie, w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, przedłożony przez Parafię projekt powykonawczy cmentarza. W sporządzonej opinii sanitarnej organ ten nakazał jednak Parafii podniesienie części południowo-zachodniej cmentarza o [...] m i wyłączenie części południowej z tradycyjnych pochówków. Poddana kontroli Sądu opisana na wstępie decyzja ŚWINB i poprzedzająca ją decyzja PINB zostały wydane w toku postępowania zmierzającego do udzielenia Parafii pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego cmentarza. Skargę na opisaną decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W.N. właściciel działki nr [...], położonej w M. przy ul. [...]. Działka ta jest zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi. Nieruchomość skarżącego jest położona w sąsiedztwie przedmiotowego cmentarza lecz nie przylega bezpośrednio do niego. W skardze W. N. zakwestionował sposób określenia w decyzjach organów obu instancji nakazu dotyczącego wykonania pasa zieleni izolacyjnej, zarzucając mu nieprecyzyjność, a w szczególności niedookreślenie, czy pas ten ma zostać wykonany na zewnątrz istniejącego ogrodzenia cmentarza, czy też od jego strony wewnętrznej. Uzasadnienie skargi w małym stopniu odnosi się jednak do treści zaskarżonej decyzji, skarżący koncentruje się w nim bowiem na kwestiach związanych z całokształtem postępowania zmierzającego do legalizacji samowolnie wybudowanego cmentarza. W szczególności powołując się na treść sporządzonej ekspertyzy hydrologicznej kwestionuje on nakazy zawarte w opinii PPIS. Podaje, że nie zostały dotychczas podjęte prace związane z zaleconym przesunięciem cmentarza w kierunku ul. [...] oraz niezgodne z przepisami wybudowanie wodociągu dostarczającego wodę do jego gospodarstwa. Podważył wreszcie ustalenia faktyczne będące podstawą decyzji wydanych w postępowaniu toczącym się równolegle przed organami nadzoru budowlanego, a dotyczącym dobudowy pomieszczeń mieszkalnych do znajdującego się na jego nieruchomości budynku gospodarczego. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wykonania pasa zieleni izolacyjnej organ wskazał, że jest on chybiony, ponieważ ogrodzenie cmentarza nie pokrywa się z granicami działek nr [...] i nr [...] wzdłuż których nakazano urządzenie pasa zieleni, zatem można go zrealizować zarówno na zewnątrz jak i wewnątrz cmentarza. ŚWINB wskazał także, że wydana decyzja jest decyzją nakazującą Parafii wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem cmentarza grzebalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd stwierdził bowiem, że decyzja Ś. Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i z tego powodu nie mogą one pozostawać w obiegu prawnym. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że skarżącego W.N. właściciela zabudowanej działki nr [...] należało uznać za stronę kontrolowanego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak i za posiadającego w świetle art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. – legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Interes prawny skarżącego należy wywieść z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. nr 52, poz. 315) wydanego na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. nr 23, poz. 295 ze zm.). W przepisie przywołanego rozporządzenia ustalona została szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności od terenów zabudowanych. W świetle tego nie może zatem ulegać wątpliwości, że właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów położonych w obrębie pasów izolujących teren cmentarza mają interes prawny w postępowaniach administracyjnych związanych z budową cmentarzy. Uznając, że skarżący był legitymowany do wniesienia skargi Sąd nie mógł jednak odnieść się merytorycznie do większości podniesionych przez niego zarzutów, gdyż dotyczyły one rozstrzygnięć organów administracji publicznej nie mieszczących się w granicach rozpoznawanej sprawy o jakich jest mowa w przepisie art. 135 P.p.s.a. W szczególności poza tak rozumianymi granicami sprawy pozostają rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego zapadłe w sprawie oceny legalności dobudowy pomieszczeń mieszkalnych do budynku gospodarczego zrealizowanej na nieruchomości skarżącego. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że poza sporem w sprawie pozostaje, że przedmiotowy cmentarz został wybudowany bez pozwolenia na budowę w [...]r., a więc pod rządami ustawy z 1974 r. Prawo budowlane. Orzekające w sprawie organy prawidłowo zatem zastosowały przepisy tej ustawy kierując się normą zawartą w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Sąd nie mógł jednak zaaprobować prawidłowości zastosowania przez orzekające w sprawie organy art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Stosownie do brzmienia tego przepisu właściwy organ może bowiem wydać inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tej ustawy. Z powyższego wynika, że wspomniane nakazy pozwalające na doprowadzenie obiektu budowlanego lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z prawem, można wydać tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Inaczej mówiąc przed przystąpieniem do czynności legalizujących popełnioną samowolę budowlaną organ winien wpierw ustalić, że obiekt budowlany lub jego część: 1) nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) nie powoduje bądź w razie wybudowania nie spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1), 3) jego rozbiórka nie jest uzasadniona innymi ważnymi przyczynami (art. 37 ust. 2). Z treści uzasadnień kontrolowanych decyzji organów obu instancji wynika, że organy nadzoru budowlanego przyjęły, że powyższe kwestie zostały już rozstrzygnięte decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...]r. nr [...]. Stanowisko takie nie może jednak uzyskać akceptacji Sądu, gdyż przywołana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w żaden sposób nie odnosiła się do wyżej wyłożonych kwestii. W szczególności zaś została ona oparta na przepisie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., które to przepisy regulowały kwestie związane z wstrzymaniem przez właściwy organ wykonywanych robót budowlanych (art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.) oraz uprawnień tego organu do dokonywania czynności kontrolnych oraz wydawania decyzji nakładających niezbędne nakazy (art. 54 ust. 1 tej ustawy). W tym stanie rzeczy nie może ulegać wątpliwości, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy opartą na przepisie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. decyzję PINB została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i miało to wpływ na wynik sprawy. W decyzji organu pierwszej instancji brak jest bowiem rozważań wykluczających zachodzenie okoliczności o jakich jest mowa w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. a także przepisach prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Jedną z ustaw ograniczających prawo własności, w tym także prawo własności nieruchomości, jest Prawo budowlane z 1974 r. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 759/96 (LEX nr 43338) treść normy prawnej, zawartej w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nawiązuje do cytowanej wyżej treści art. 140 k.c., a także do normy zawartej w art. 144 k.c., nakazującej właścicielowi, przy wykonywaniu swego prawa, powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. Ponownie rozpatrując sprawę PINB uzupełni zatem przeprowadzone postępowanie pod kątem wykluczenia okoliczności określonych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ ten ustali także wykonanie przez Parafię zaleceń zawartych w dokumentacji powykonawczej cmentarza i przeglądzie ekologicznym, które miały na celu doprowadzenie lokalizacji przedmiotowego cmentarza do zgodności z przepisami ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a także przepisami zawartymi w rozporządzeniu w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 P.p.s.a. SW