IV SA/Wa 1733/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka,, sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi L. M. i Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. Uchyla zaskarżoną decyzję; II. Orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz L. M. i Z. P. – solidarnie - kwotę 3586 (trzy tysiące pięćset osiemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] marca 2004 r., ustalającą jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni 10600 m2, położonej we wsi S. – w wysokości 39.003,00 zł. W uzasadnieniu odwołano się najpierw do stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalając, że [...] marca 1999 r. p. L. M. i p. Z. P. nabyli działki nr [...] i [...] o łącznym obszarze 1 ha 63 a położone we wsi S., gmina G. Działki te zainteresowani nabyli po połowie do wspólnych majątków małżeńskich. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. Rada Miejska w G. uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującą przedmiotowy teren. Dnia [...] marca 1999 r. uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] pod poz. [..]. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, z późn zm.), wobec braku innych ustaleń w tym zakresie, dokonana zmiana planu zaczęła obowiązywać po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tzn. od dnia [...] marca 1999 r. Dnia [...] kwietnia 1999 r. zainteresowani zbyli w całości przedmiotowe działki. W tym stanie rzeczy, po wszczęciu postępowania w sprawie w dniu [...] marca 2004 r., decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. Burmistrza Miasta i Gminy G., wydaną na podstawie art. 36 ust. 3 i 9 powołanej wyżej ustawy, ustalono opłatę we wskazanej wyżej wysokości, stanowiącą 15% wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi S. położonej w gminie G. (zgodnie z § 38 pkt 1 tekstu planu). Odwołanie od powyższej decyzji złożyli zainteresowani wskazując, że w ich ocenie opłatę planistyczną powinni zapłacić sprzedający. Wskazali też, że ich zdaniem postępowanie w sprawie naliczenia opłaty planistycznej powinno się zakończyć prawomocną decyzją w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Ponadto odwołujący się wnieśli zarzuty merytoryczne wobec planu, kwestionując ocenę, iż w jego następstwie nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, a także zwrócili uwagę na wady formalne i merytoryczne sporządzonego operatu szacunkowego. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. ustalono najpierw właściwość prawa stwierdzając, że w rozpatrywanej sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Następnie, na podstawie przytoczonego art. 36 ust. 3 i 6 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono, że z przepisu tego wynika obowiązek właściciela do uiszczenia jednorazowej opłaty, gdy w związku z uchwaleniem bądź zmianą planu zagospodarowania przestrzennego wartość działki wzrosła, a działka taka została zbyta. Kolegium, odwołując się do akt sprawy i materiałów dowodowych (m.in. aktów notarialnych nabycia i zbycia działki nr [...] we wsi S., wyrysów i wypisów z uchwalonego planu oraz operatu szacunkowego) uznało, że w rozpatrywanym przypadku wartość nieruchomości w następstwie zmiany planu niewątpliwie wzrosła, a wysokość opłaty została ustalona prawidłowo. Kolegium odrzuciło też zarzut, że opłatę planistyczną powinni zapłacić sprzedający stwierdzając, iż zbyli oni swoją nieruchomość w dniu [...] marca 1999 r., a więc pod rządami starego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś nowy plan wszedł życie w dniu [...] marca 1999 r., gdy właścicielami działki byli już odwołujący się. Odpierając zarzut przekroczenia pięcioletniego terminu, w którym należy zakończyć postępowanie w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty planistycznej Kolegium stwierdziło, że Gmina G. zgłosiła roszczenie, czyli wszczęła postępowanie w dniu [...] marca 2004 r., a więc przed upływem 5 lat. (W odniesieniu do tej kwestii SKO odwołało się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2004 r., sygn. akt NSA 520/04). Kolegium odrzuciło również zarzuty skarżących dotyczące operatu szacunkowego wskazując, iż jest on w istocie korzystny dla odwołujących się, którzy nie przedłożyli kontroperatu. Skargę na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowani - p. L. M. i p. Z. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), a także naruszenia art. 7. 77 oraz 80 K.p.a. W uzasadnieniu stwierdzono, że sam fakt uchwalenia zmiany planu nie jest jeszcze wystarczającą podstawą do pobierania tzw. renty planistycznej, gdyż do pobrania takiej opłaty niezbędne jest jeszcze wykazanie, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił tylko i wyłącznie w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem organy administracji obu instancji nie wykazały w sposób wystarczający takiego związku przyczynowego. Ponadto, zdaniem skarżących, zmiana planu nie tylko nie poprawiła, lecz wręcz pogorszyła parametry i możliwość zagospodarowania przedmiotowego terenu, który już przed uchwaleniem planu miał charakter budowlany, z dopuszczeniem zabudowy na działkach o pow. 1000 m2. Po uchwaleniu zmiany planu dopuszczalną powierzchnię zabudowy określono na poziomie 20%, ustalając efektywną powierzchnię zabudowy na 2000 m2. Kolegium nie odniosło się do tej kwestii, poruszonej już w odwołaniu, jak również nie uwzględniło dalszych niekorzystnych zmian w zagospodarowaniu przedmiotowego terenu, przewidzianych w zmianie planu, a polegających na zlokalizowaniu na tym terenie dróg gminnych - przy zachowaniu powierzchni chronionej lasu i stanowisk archeologicznych. Ponadto skarżący ponownie podnieśli zarzut, iż to nie oni, lecz sprzedający powinni być obciążeni jednorazową opłatą, jako że daty uchwalenia zmiany planu ([...] grudnia 1998 r.), opublikowania stosownej uchwały w organie promulgacyjnym województwa ([...] marca 1994 r.) oraz wejścia planu życie ([...] marca 1994 r. nie uprawniają jeszcze do stwierdzenia, że skarżący nabyli działkę przed uchwaleniem planu ([...] marca 1999 r.), a zbyli po uchwaleniu ([...] kwietnia 1999 r.). Obie te transakcje zostały bowiem przeprowadzone po uchwaleniu planu. Także decyzja ostateczna orzekająca o pobraniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu, wydana dnia [...] lipca 2005 r., została w istocie wydana po upływie pięcioletniego terminu zakreślonego w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niedotrzymanie tego terminu spowodowało, że dalsze postępowanie w przedmiocie jednorazowej opłaty stało się bezprzedmiotowe i powinno ulec umorzeniu. Nadto w skardze podniesiono, że stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, iż skarżący nie przedstawili kontroperatu stanowi swoiste przerzucenie ciężaru dowodu na skarżących, podczas gdy to na organie administracji spoczywa obowiązek pełnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, tj. wykazania, że wystąpiły wszystkie przesłanki przewidujące możliwość domagania się od właścicieli zapłaty opłaty jednorazowej, a w szczególności rzetelne określenie jej wysokości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując zasadniczo argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Natomiast odnosząc się do zgłoszonego w skardze zarzutu przerzucenia ciężaru dowodu na skarżących wskazano, iż użycie sformułowania o kontroperacie było jedynie wskazaniem, że skoro skarżący uważali, że w operacie szacunkowym wyliczono zbyt wysoką wartość nieruchomości, to mieli prawo przedłożyć drugi operat szacunkowy jako kontrdowód. Odnosząc się zaś do zarzutu braku rozpatrzenia planistycznych aspektów sprawy, a zwłaszcza twierdzenia skarżących, że nowy plan nie zmienił w istocie przeznaczenia działki, wskazano, ze zgodnie z poprzednio obowiązującym planem na przedmiotowej działce istniała możliwość zabudowy jedynie do odległości 50 m od drogi gminnej, czyli na ok. 2500 m 2. Tej części działki, znajdującej się wciągu zabudowy zagrodowej, biegły nie objął swoją wyceną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2005 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] marca 2004 r., ustalającą jednorazową opłatę (w wysokości 39.003,00 zł) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni 10600 m2, położonej we wsi [...], gmina G. Poczynione w sprawie ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. są w znacznej części prawidłowe. Trafnie ustalono więc, że w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.), a z art. 36 ust. 3 i 6 powołanej ustawy wynika obowiązek właściciela do uiszczenia jednorazowej opłaty, gdy w związku z uchwaleniem bądź zmianą planu zagospodarowania przestrzennego wartość działki wzrosła, a działka taka została zbyta. Zmiana planu został uchwalona [...] grudnia 1998 r. i została ogłoszona dnia [...] marca 1999 r., a weszła w życie dnia [...] marca 1999 r., a więc w ciągu kilku (pięciu) dni od daty zakupu nieruchomości przez skarżących, którzy następnie ją zbyli po upływie niecałych dwóch miesięcy, już po wejściu planu w życie. Słusznie odrzucono też zarzut, że opłatę planistyczną powinni zapłacić sprzedający stwierdzając, iż zbyli oni swoją nieruchomość w dniu [...] marca 1999 r., a więc pod rządami starego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś nowy plan wszedł życie w dniu [...] marca 1999 r., gdy właścicielami działki byli już odwołujący się. Prawidłowo odparto również zarzut przekroczenia pięcioletniego terminu, w którym należy zakończyć postępowanie w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty planistycznej stwierdzając, że Gmina G. zgłosiła roszczenie, czyli wszczęła postępowanie w dniu [...] marca 2004 r., a więc przed upływem 5 lat (skarżący nabyli bowiem przedmiotową nieruchomość dnia [...] marca 1999 r.). W zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono jednak, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana mają charakter aktów prawa miejscowego, które wchodzą w życie z dniem upływu terminu vacatio legis. Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy uchwała rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązuje od dnia w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Dla obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istotne znaczenie ma zatem data jego wejścia w życie, a nie data jego uchwalenia. Dlatego też użyte w art. 36 ust. 3 ustawy określenie "uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" oznacza w istocie – o czym m.in. przekonuje treść art. 35 ustawy – że chodzi tu w istocie o wejście plany w życie, gdyż dopiero od tego dnia plan wchodzi do obrotu prawnego, a co za tym idzie – wywołuje skutki prawne również w sferze wartości nieruchomości. Trafnie przy tym zauważyła strona skarżąca, że pomiędzy wzrostem wartości zbywanej nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 ustawy, a ustaleniami planu powinien istnieć związek przyczynowy. Powołany przepis ustawy mówi bowiem o wzroście wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, a ściślej - w związku z jego wejściem w życie. W rozpatrywanej sprawie plan wszedł zaczął obowiązywać od dnia [...] marca 1999 r., a sprzedaż przedmiotowej nieruchomości miała miejsce [...] kwietnia 1999 r., przy czy uzyskana cena sprzedaży wielokrotnie przekroczyła cenę nabycia. Praktycznie nie jest możliwe, by taki wzrost wartości nieruchomości był następstwem wejścia planu w życie – tym bardziej, że jej nabycie miało miejsce już po uchwaleniu planu, gdy jego opublikowanie i wejście w życie było w zasadzie pewne. Powyższa kwestia ma jeszcze jeden aspekt, a mianowicie analizy ustaleń nowego planu i jego porównania z ustaleniami planu dotychczas obowiązującego, gdyż tylko w ten sposób można ustalić czy zaszły okoliczności uzasadniające określony wzrost wartości nieruchomości. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy nie wskazują takich okoliczności. Należy zauważyć, że dane zawarte w tym operacie zostały przyjęte przez organy obu instancji bezkrytycznie, bez próby ich oceny. Tymczasem dane tego rodzaju, nawet zawarte w dokumencie sporządzanych przez uprawnionych fachowców, powinny być, jak każdy dowód dopuszczony w sprawie, oceniane przez organy administracji, gdyż w rozpatrywanym przypadku stanowią one istotną część decyzji administracyjnej. W konsekwencji Sąd w części podzielił zarzuty skarżących dotyczące niepełnej analizy art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także naruszenia art. 7, 77 oraz 80 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127) orzekł jak w sentencji wyroku.