II SA/Rz 351/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. i Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. i Z. S. solidarnie kwotę 800 zł /słownie: osiemset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 351/05 UZASADNIENIE Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2005r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. i Z. S. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004r. nr [...], nakładającą na K. i B. C. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z samowolną przebudową istniejącego budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej i wymiarach zewnętrznych 7,15m x 7,15m zlokalizowanego na działce nr 577 w L. do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu M. i Z. S. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji PINB i umorzenie postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót wykonanych przez K. i B. C. związanych z przebudową budynku gospodarczego ewentualnie o uchylenie w całości decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wnieśli też o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżących od decyzji PINB z [...].08.2004r. nr [...]. Decyzji organu I instancji zarzucili rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, rażące naruszenie art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane nie polegały na budowie budynku gospodarczego na działce nr 577 w L. Skarżący wyjaśnili, że w pierwszej kolejności inwestorzy rozebrali dotychczasowy obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, a następnie na wybudowali nowy obiekt na miejscu dotychczasowego wzniesionego w 1953r. Fakt ten potwierdzili sami inwestorzy. Wybudowanie nowego obiektu polegało na wykonaniu nowych fundamentów betonowych, nowych konstrukcji ścian ze słupów drewnianych, nowej konstrukcji więźby dachowej, dlatego też organ I instancji błędnie powołał się na pozwolenie na budowę budynku gospodarczego z 1953r., bo budynek wzniesiony na podstawie tego pozwolenia został faktycznie rozebrany. Ustalony stan faktyczny wyklucza stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ II instancji nie podzielił argumentacji odwołania i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ I instancji zastosował prawidłową podstawę prawną, bo z dokumentów wynika, że wykonane roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego nie miały charakteru budowy. Roboty te należało zakwalifikować jako przebudową istniejącego obiektu budowlanego. Zakres robót budowlanych wykonanych podczas tej przebudowy wymagał pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego. Sankcje za wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia zostały określone w art. 50 Prawa budowlanego. Postanowieniem z [...].08.2004r. PINB wstrzymał wykonanie robót budowlanych wykonywanych przy obiekcie budowlanym wzniesionym przez K. i B. C. Organ stwierdził, że w rozpoznawanym przypadku nie wykonano nowego obiektu budowlanego lecz prowadzono prace polegające na przebudowie obiektu istniejącego. Zostało to potwierdzone zeznaniami świadków złożonymi w postępowaniu wyjaśniającym jak i fakt zgłoszenia w dniu 8 marca 2000r. przez inwestorów do PINB zamiaru przeprowadzenia remontu istniejącego budynku gospodarczego. Rzeczywiste roboty budowlane wykroczyły jednak poza zakres robót w nim określony. Robót tych nie można zakwalifikować jako remontu obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, lecz jako jego przebudowę, której wykonanie objęte było obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił też, że przepis art. 48 ma zastosowanie w przypadku budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sprawa wykonania przybudówki (ganku) do przedmiotowego budynku rozpatrywana jest w odrębnym postępowaniu. W skardze do Sadu M. i Z. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB z [...].10.2004r. nr [...], zasądzenie od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie, naruszenie prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący powołali się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie definicji przebudowy (wyrok NSA z 14.04.1999r. IV SA 175/97, LEX nr 47177). Zarzucili też, że organy I i II instancji nie odniosły się do treści zeznań świadków wnioskowanych przez skarżących na wykazanie, że inwestorzy po wyburzeniu starego budynku gospodarczego wznieśli nowy o innych parametrach niż poprzedni oraz, że organy naruszyły przepis art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego zawierający definicję remontu. Powołując się na zmieniony charakter wzniesionego budynku skarżący stwierdzili, że okoliczności sprawy wskazują, że jedynym celem takiego działania było obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący podnieśli, że nie zostali powiadomieni o dacie słuchania świadków wskazanych przez K. i B. C. Zeznania złożono 30.07.2004r. bez uczestnictwa skarżących, czym naruszono art. 79 § 1 k.p.a. Skarżący podnieśli też, że Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił im wydania kserokopii akt sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzje Sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem strony bez własnej winy nie uczestniczyły w postępowaniu administracyjnym. Definicja strony postępowania administracyjnego została zawarta w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawę procesowej legitymacji strony stanowić musi przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (patrz wyrok NSA 30.06.1999r. sygn. akt IV SA 629/97 LEX nr 47855). Podnieść przy tym należy, że źródłem tego interesu prawnego są przepisy prawa cywilnego dotyczące prawa własności i wieczystego użytkowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że działka inwestorów graniczy z działką nr 581, właścicielka której A. B. zmarła. Organ I instancji ustalił następców prawnych na podstawie oświadczenia W. B. złożonego do protokołu rozprawy administracyjnej z 26.05.2004r. Z oświadczenia tego wynika, że następcami prawnymi są jeszcze E. B. i S. B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wyznaczając kolejną rozprawę administracyjną na 28 lipca 2004r. zawiadomienia o tej rozprawie doręczył następcom prawnym A. B. Natomiast decyzja organu I jak i II instancji nie zostały doręczone tym stronom postępowania, przy czym organy obydwu instancji nie wyjaśniły z jakich nastąpiło to przyczyn. Okoliczność ta wyczerpuje przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w przedstawionym stanie faktycznym stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Za uzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi odnośnie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań. Realizacji tej zasady służą różne regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, miedzy innymi w zakresie postępowania dowodowego. Z przepisu art. 92 k.p.a. wynika, że termin rozprawy powinien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwań oraz ogłoszenie o rozprawie nastąpiły przynajmniej na siedem dni przed rozprawą. W aktach administracyjnych zalega zawiadomienie o terminie rozprawy z 21 lipca 2004r. nr [...] (karta akt adm. I inst. nr 29), w którym wyznaczono rozprawę na 28 lipca 2004r. Ze zwrotnych potwierdzeń doręczenia pisma wynika, że strony odbiór zawiadomień o terminie rozprawy potwierdziły 26 lub 27 lipca 2004r., natomiast K. i B. C. zawiadomienie o terminie rozprawy odebrali 29 lipca 2004r., czyli już po dniu, w którym odbyła się rozprawa. Okoliczność ta, wykazana zresztą w protokole z rozprawy winna być oceniona przez organ jako uniemożliwiająca w tym dniu przeprowadzenie takiej rozprawy. Organ pomimo takiej przeszkody formalnej rozprawę przeprowadził i przesłuchał świadków wskazanych przez skarżących. Należy zauważyć, że udział w rozprawie (poza obowiązkowym stawiennictwem) nie jest obowiązkiem strony, ale jej prawem, dlatego też organ winien czuwać nad zachowaniem gwarancji procesowych stron postępowania i tym samym realizacji zasady czynnego udziału stron na każdym etapie postępowania wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w treści art. 94 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia (§ 1). Kierujący rozprawą odroczy ją, jeżeli stwierdzi poważne nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę, jeżeli niestawiennictwo strony zostało spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia, a także z innej ważnej przyczyny. Wyżej przedstawione okoliczności sprawy należy też uznać za naruszenie zasady określonej w art. 7 k.p.a., to jest zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z art. 79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). W tym zakresie zostały naruszone zarówno prawa skarżących jak i inwestorów, bowiem obydwie strony o spornych interesach zostały pozbawione możliwości wynikających z wyżej cytowanego przepisu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że świadkowie wnioskowani przez K. i S. C. zostali przesłuchani 30 lipca 2004r., w dniu, w którym zgłosili się do organu celem usprawiedliwienia nieobecności. Fakt ten potwierdza protokół sporządzony przez pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z 30.07.2004r. z przyjęcia oświadczenia (karta akt adm. I inst. nr 39). W protokole tym inwestorzy zobowiązali się, że 3.08.2004r. przyprowadzą osoby, które ich zdaniem należało przesłuchać w charakterze. Akta administracyjne dowodzą, że przesłuchanie świadków J. R., E. R., B. U., J. R. nastąpiło 30 lipca 2004r. (karty akt adm. I inst. nr 33-36). Skarżący M. i Z. S. nie byli powiadomieni o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, tym samym organ naruszył art. 79 k.p.a., gdyż organ winien był powiadomić strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków. Strona sama zadecydowałaby, o tym czy będzie w tych czynnościach uczestniczyła. Sąd stwierdził też, że uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji naruszają wymagania zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 10. art. 79, art. 92, art. 107 § 3 k.p.a. w ocenie Sądu stanowiły inne naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie wyeliminowanie stwierdzonych naruszeń przepisów i zasad, którymi rządzi się postępowanie administracyjne, a następnie wyda decyzje, która będzie w swej treści odpowiadała wymogom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, skutkujących przeprowadzeniem postępowania od nowa, bowiem mogły mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd nie dokonał oceny zarzutów sfery materialnoprawnej niniejszej sprawy. Sprawa przesłania kserokopii akt przedmiotowej sprawy była rozpatrywana w odrębnym postępowaniu zakończonym postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z [...].02.2005r. Nr [...] i nie miała wpływu na wynik niniejszej sprawy. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a.