II SA/Op 69/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie sędzia WSA Ewa Janowska asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odpadów 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., na rzecz Wójta Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] decyzja z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił Wójtowi Gminy [...] zmiany ostatecznej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w Z., poprzez skreślenie w niej pkt 10. W uzasadnieniu wskazał, że zastosowanie przepisu art. 155 kpa następuje na zasadzie tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza dopuszczalność wyboru konsekwencji prawnych przez organ rozstrzygający sprawę. Do zmiany decyzji ostatecznej w oparciu o ten przepis jest wyrażenie zgody przez stronę na jej zmianę i wykazanie, że za wnioskowana zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a przy tym przepisy szczególne prawa materialnego nie sprzeciwiają się takiej zmianie. Przytaczane natomiast we wniosku argumenty nie mogą być uznane za wystarczające, bowiem przepisy: art. 53 ust. 4 pkt 5 i art. 59 ust. l ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) określają w sposób jednoznaczny wymagania, jakie są związane z eksploatacją składowiska odpadów. Ponieważ są to wymogi ustawowe, nie mogą być dowolnie modyfikowane przez organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę. Uwzględnienie wniosku strony prowadziłoby w konsekwencji do pozostawienia decyzji sprzecznej z rozwiązaniami ustawowymi. Zachodzi więc, przeszkoda do zmiany decyzji w kierunku wnioskowanym przez stronę z uwagi na to, iż takiej zmianie sprzeciwiają się przepisy prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 11 i art. 59 ust. l pkt 7 ustawy o odpadach. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Wójt Gminy [...], żądając jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu orzeczenia zgodnie z wnioskiem z 17 sierpnia 2004 r. Stwierdzili, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie skarżonej decyzji przez Starostę nieprzeprowadzone zostało należyte postępowanie z poszanowaniem procedury administracyjnej, a sama decyzja wydana bez postępowania wyjaśniającego i bez realizacji przewidzianych w art. 10 kpa praw strony. W efekcie tego strona nie mogła wypowiedzieć się, co do zebranych w sprawie dowodów. Organ nie wypowiedział się, co do argumentów strony dotyczących zarówno niewielkiej, wręcz symbolicznej, ilości odpadów przyjmowanych na składowisko, jak i przesądzonej badaniami należytej jakości wód podziemnych. Nie rozpatrzył także innych argumentów strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 134 kpa stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 129 § l i 2 kpa odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W przedmiotowej sprawie bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się 28 sierpnia 2004 r., a ostatnim dniem tego terminu był 10 września 2004 r. (piątek), natomiast odwołanie złożono w siedzibie organu pierwszej instancji dopiero trzy dni później. Strona nie wniosła wraz z odwołaniem prośby o przywrócenie terminu. Okoliczność, iż odwołanie zostało złożone z przekroczeniem czternastodniowego terminu przewidzianego w art. 129 § 2 Kpa powoduje, że organ odwoławczy nie może przeprowadzić postępowania co do istoty sprawy, bowiem decyzja wydana w pierwszej instancji stała się ostateczna. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Opolu na powyższe postanowienie złożył Wójt Gminy [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Stwierdził, że odwołanie zostało wniesione w terminie, stąd stwierdzenie o naruszeniu terminu nie odpowiada rzeczywistości. Odwołanie bowiem zostało wniesione w terminie, w ciągu 14 dni, tj. 10 września 2004 r., na dowód czego załączono potwierdzenie odbioru, na którym data nadania określona jest na 10 września 2004 r. W odpowiedź na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., wniosło o jej oddalenie, podtrzymując motywy uzasadnienia zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ podniósł, że skarżący nie przedłożył w postępowaniu odwoławczym dowodu nadania przesyłki w placówce pocztowej w Z., a ponadto ten fakt pozostaje w sprzeczności z treścią pisemnego oświadczenia pracownika organu pierwszej instancji, przesłanego do Kolegium wraz z pismem przewodnim z 27 września 2004 r., z którego wynika, że odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] pracownik Urzędu Gminy w Z. złożył osobiście w sekretariacie Starostwa Powiatowego w O. w dniu 13 września 2004 r. Zdaniem Kolegium, wątpliwości zaistniałe po ujawnieniu nowego dowodu w sprawie wymagają przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, którego wyniki zostaną przedstawione Sądowi w odrębnym piśmie procesowym. Ponadto organ dodał, ze przed wydaniem postanowienia pismem z dnia 22 października 2004 r. poinformowano Wójta, iż w aktach sprawy znajduje się powołane pismo I inst. z 27 września 2004 r. i pouczono o możliwości zapoznania się z aktami, z której to możliwości skarżący nie skorzystał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – zwaną dalej Prawo o postępowaniu). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jego wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania postanowienia. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., wydane na podstawie art. 134 kpa, stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania od decyzji negatywnej Starosty [...]. Skarżący (Wójt Gminy [...]) kwestionował rozstrzygnięcie zaskarżonego postanowienia, stwierdzając, iż dochował termin czternastodniowy, wskazując na okoliczność nadania w dniu 10 września 2004 r. przesyłki w placówce pocztowej w Z. Rozpoznając przedmiotową sprawę, odnieść należy się do regulacji prawnej, dotyczącej kwestii środka odwoławczego. Zauważyć należy, że decyzja odmowna w sprawie uchylenia decyzji własnej Starosty [...] pochodziła od organu pierwszej, którą zanegował skarżący, stąd dochowując zasadzie dwuinstancyjności, na zasadzie art. 127 § 2 kpa, stronie niezadowolonej z decyzji służy prawo wniesienia odwołania do organu administracji publicznej wyższego stopnia, w tym przypadku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Na zasadzie art. 129 § l i 2 kpa odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Stąd warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu. Termin do złożenia odwołania jest terminem zawitym. Zgodnie z art. 57 § 1 kpa, przy obliczaniu czternastodniowego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono (ogłoszono) decyzję. Po otrzymaniu odwołania przez organ odwoławczy, organ ten winien przeprowadzić postępowanie wstępne. Jeżeli organ stwierdzi uchybienie terminu do wniesienia tego środka odwoławczego, wówczas jest zobowiązany do wydania postanowienia o uchybieniu ustawowego terminu przewidzianemu do jego złożenia - art. 134 kpa. Kwestią bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest okoliczność otrzymania przez skarżącego decyzji organu pierwszej instancji w dniu 27 sierpnia 2004 r., a zatem bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się 28 sierpnia 2004 r., a ostatnim dniem tego terminu był 10 września 2004 r. W pierwszej kolejności należy zaakcentować, że w myśl art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy dotyczący tej konkretnej sprawy (art. 77 kpa). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu wyjaśniającym jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, stanowisk stron i innych okoliczności mających znaczenie dla oceny mocy i wiarygodności dowodów (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2813/93, Wspólnota 1994/39/13). Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie kwestia dochowania terminu do wniesienia odwołania przez organ odwoławczy nie została wszechstronnie wyjaśniona zgodnie z art. 7 i 77 kpa. Organ ten wprawdzie w ramach postępowania wyjaśniającego otrzymał oświadczenie (bez daty) pracownika pierwszej instancji, że przedmiotowe odwołanie zostało złożone osobiście przez urzędnika skarżącego w dniu 13 września 2004 r. i temu oświadczeniu dał wiarę. Skarżącemu natomiast nic nie było wiadomym o prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia daty wniesienia odwołania, nie został zapoznany z tym jedynym dokumentem tj oświadczeniem, które zadecydowało o stwierdzeniu przez Kolegium uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W piśmie Kolegium z dnia 18 października 2004 r., kierowanym do skarżącego była zawarta informacja o braku możliwości załatwienia odwołania w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa; o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, o piśmie Starosty [...] z dnia 27 września 2004 r., natomiast organ nie zawarł informacji o prowadzonym, postępowaniu wyjaśniającym w sprawie dochowania terminu oraz o oświadczeniu pracownika, stwierdzającego, iż odwołanie zostało złożone w dniu 13 września 2004 r. Z cytowanego wyżej pisma nie wynikało, że organ miał wątpliwości w zakresie skuteczności wniesionego odwołania. Okoliczność, że skarżący nie zapoznał się z aktami sprawy przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie jest więc istotne w sprawie i nie zwalnia organu od obowiązku dochowania zasadom postępowania administracyjnego. Nie na stronie postępowania, lecz na organie administracji publicznej ciąży obowiązek wykazania faktu niedochowania terminu do wniesienia odwołania, stąd wszelkie wątpliwości w tym zakresie muszą być interpretowane na korzyść strony. Pominięcie skarżącego w postępowaniu wstępnym przed organem odwoławczym, w sprawie wyjaśnienia dochowania terminu stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania – art. 10 § 1 kpa. Skarżący bowiem dysponował dowodem nadania odwołania w dniu 10 września 2004 r. Ponadto zwrócić należy uwagę, że na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, zgodnie z obowiązującym wówczas zapisem z art. 57 § 5 kpa, termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej. Dla organów bowiem dowodem jest dowód doręczenia przesyłki przez urząd pocztowy jako instytucję do tego powołaną i nie mogą one tego dowodu pominąć, wręcz przeciwnie, nie mogą kwestionować faktów przez urząd pocztowy potwierdzonych (por. wyrok NSA I SA/Kr 789/96, z dnia 30 grudnia 1996 r., LEX nr 29289). Niewyjaśnienie przez organ odwoławczy tej rozbieżności dat wniesienia odwołania, stanowi uchybienie mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zarzut skarżącego o pominięciu go w postępowaniu wyjaśniającym jest zasadny. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200, a orzeczenie w przedmiocie niewykonania decyzji, przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy.