II SA/Po 640/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi D.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2004r. Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2003r. Nr [...], znak: [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 200,-zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ B. Drzazga /-/ W. Batorowicz /-/ St. Małek Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. Starosta P. po rozpatrzeniu wniosku D. K. - Inwestora z dnia [...] października 2002 r., zatwierdził projekt budowlany i wydał wnioskodawczyni pozwolenie na budowę budynku garażowego, na terenie ( działce ) położonym w K. przy ul. [...], nr ewid. gruntu: [...], księga wieczysta: KW [...]. Jako podstawę prawną swojej decyzji organ wskazał art. 28, art. 33 ust. 1, ust. 4 pkt. 1 i 2, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane ( Dz. U. nr 106 z 2000 r., poz. 1126 z późn. zm. ) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn.: Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ). Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r., Starosta P., po rozpatrzeniu wniosku D. S. z dnia [...] października 2003 r., - w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną nr [...] wydaną w dniu [...] listopada 2002 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Jako podstawę prawną swojej decyzji organ administracji wskazał art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r- Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ). W uzasadnieniu podano, iż w postępowaniach administracji architektoniczno -budowlanej, zgodnie z orzecznictwem NSA, za stronę postępowania uważa się właściciela nieruchomości przyległej do działki, na której realizowana ma być budowa, lecz w takiej odległości, na jaką inwestycja może oddziaływać. Działka nr ew. [...], której właścicielem jest D. S., przylega wprawdzie bezpośrednio do terenu przedmiotowej inwestycji, ale rzeczony budynek garażowy projektowany jest w granicy z działką przeciwległą nr ew. [...] ( jej właściciel miał zapewniony udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w tej sprawie ) w odległości znacznie przekraczającej jego oddziaływanie. Ponadto zważyć należy, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn.: Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ) Wnioskodawca nie wskazał swego interesu prawnego, ani obowiązku, który w tym postępowaniu mógłby być naruszony, a wynikałby z odpowiednich przepisów prawa materialnego. Od powyższej decyzji w dniu [...] grudnia 2003 r. odwołanie wniosła D. S., zaskarżając powyższą decyzję i zarzucając jej sprzeczność z przepisami prawa budowlanego, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z art. 107 § 1 i 3 kpa. Odwołująca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu D. S. wskazała, iż faktem bezsprzecznym jest, że działka [...] przylega do jej działki nr [...] a oddziaływanie jest oczywiste, gdyż inwestor- obecny właściciel działki dokonał zmiany jej ukształtowania ( bez pozwolenia ), kierując wody opadowe na działkę odwołującej się, posługuje się geodezyjnymi mapami zasadniczymi, które nie przedstawiały stanu faktycznego po zmianie ukształtowania działki i wykonaniu budynku na nasypie, a dodatkowo podwyższył teren działki [...] ( odcinek ul. [...]), zatrzymując wody opadowe na przedłużeniu granicy działek [...] i [...]. Odwołująca wskazała także, iż naruszenia prawa budowlanego zgłoszone do PINB pozostają bez rozstrzygnięcia, ponieważ sprawę prowadzi zastępca kierownika PINB - M.S., który był autorem projektu, dla którego wydano tę decyzję bez udziału odwołującej się, i który dla zapewnienia realizacji tej inwestycji miał sfałszować notatkę służbową oraz opóźnia wydanie ostatecznej decyzji. Organ odwoławczy, Wojewoda, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, wskazując jako podstawę prawną swojej decyzji art. 104 § l i 2 oraz 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn.: z 2000 r., Dz. U. Nr 98, poz.1071 z późn. zm. ) W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wnioskującej nie można uznać za stronę w niniejszym postępowaniu administracyjnym, gdyż przepis art. 148 § 1 i 2 kpa daje prawo do złożenia podania o wznowienie postępowania do organu I instancji tylko stronie w rozumieniu art. 28 kpa, a więc osobie, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub gdy żąda ona od organu czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ II instancji wskazał, iż w postępowaniach administracji architektoniczno -budowlanej zgodnie z orzecznictwem NSA za stronę postępowania uważa się właściciela nieruchomości przyległej do działki, na której realizowana ma być budowa, jak również w takiej odległości na jaką inwestycja może oddziaływać. Zdaniem organu odwoławczego, co prawda działka o nr ewidencyjnym [...], której właścicielem jest D. S., przylega bezpośrednio do terenu przedmiotowej inwestycji, jednakże projektowany budynek garażowy zlokalizowany został w granicy z działką przeciwległą o nr [...], a w odległości znacznie przekraczającej jego oddziaływanie na działkę nr [...]. Na podstawie posiadanych przez inwestora wymaganych uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń dla całości zamierzenia inwestycyjnego realizowanego na w / w działce można stwierdzić, że w / w inwestycja nie powoduje żadnych uciążliwości poza granicami terenu inwestycji oraz nie narusza interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich, a tym bardziej położonych w tak znacznej odległości. W dniu [...] lipca 2004 r. D. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na w / w decyzję Wojewody. D. S. wskazała, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia jej interesu i brak w niej uzasadnienia prawnego, co narusza art. 7 do 10 Kpa. Skarżąca stwierdziła, że w sprawie zmiany ukształtowania terenu działki [...] toczy się przewlekłe postępowanie w PINB w P., którą prowadzi zastępca kierownika PINB M.S., który jest jednocześnie projektantem garażu. Skarżąca uważa, iż realizacją tego projektu chce on usankcjonować zmianę ukształtowania terenu działki [...], podnosząc tym jej atrakcyjność i czyni to kosztem obniżenia atrakcyjności działki skarżącej. Jednocześnie opóźnia on wydanie decyzji dotyczącej ukształtowania terenu i nie informuje o przyczynach prowadzenia tak przewlekłego postępowania, co jest naruszeniem kpa Skarżąca wskazała także, że dla oddania inwestycji na spornej działce popełniono przestępstwo, polegające na poświadczeniu nieprawdy przez kierownika budowy, inspektora nadzoru i pracownika starostwa. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda podtrzymał swoje argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi Ponadto, w związku z zarzutami stawianymi w skardze D. S. w sprawie zmiany ukształtowania terenu działki nr ewid. [...], Wojewoda wskazał, że przed organami nadzoru budowlanego toczy się niezależne postępowanie administracyjne mające na celu wyjaśnienie tej kwestii. Na wypadek uwzględnienia skargi i przy zasądzeniu kosztów zastępstwa procesowego przez Sąd, Wojewoda wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w wysokości stawki minimalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, gdyż organy administracji naruszyły w sposób jasny i oczywisty przepisy postępowania dotyczące wznowienia postępowania. Jak wynika z art. 149 § 1 kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. To postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dopiero po przeprowadzeniu tego postępowania możliwe jest wydanie orzeczenia o zasadności lub braku zasadności wzruszenia dotychczasowych orzeczeń. Zgodnie z tym, w przedmiotowej sprawie, organy administracji naruszyły w sposób istotny przepisy postępowania, gdyż decyzja z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] w sprawie odmowy wznowienia postępowania nastąpiła bez wydania postanowienia o wznowieniu postępowania i rozpatrzeniu racji osoby wnoszącej o wznowienie postępowania ( skarżącej D. S. ), a organ I instancji autorytatywnie stwierdził o uprawnieniach ( a w zasadzie ich braku ) skarżącej, nie sprawdzając czy faktycznie posiada ona interes prawny w danym postępowaniu. Decyzja o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa może być wydana jedynie wtedy, gdy wznowienia nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe to złożenie wniosku przez osobę niebędącą stroną czy złożenie go przez osobę nieposiadającą zdolności do czynności prawnych bez udziału przedstawiciela ustawowego. Przyczyny przedmiotowe to złożenie żądania po ustaniu terminu, gdy termin nie został przywrócony ( dotyczy to w istocie jedynie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a ), gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego, gdy decyzja nie była ostateczna ( odpowiednio postanowienie ), gdy podnoszono inne zarzuty niż w art. 145 i art. 145a. Powodem tym natomiast nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna ( por.: wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r., IV SA 487 / 91, ONSA 1991 r., nr 2, poz. 50; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1995 r., SA / Po 416 / 95, Monitor Podatkowy 1996 r., nr 7, s. 214; a także wyrok NSA z dnia 12 października 1998 r., IV SAB 77 / 98, Lex nr 43765 ). Wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania jest "aktem procesowym, nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym postępowanie w sprawie" ( B. Adamiak [ w: ] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2004 r., s. 647 ). Przedmiotem postępowania na tym etapie jest jedynie ustalenie, czy są spełnione przesłanki wznowienia, a więc czy podana jest przyczyna wznowienia wymieniona w art. 145 kpa. Treść postanowienia, oprócz wskazania tych przesłanek, nie może zawierać ich oceny. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 1 września 2000 r., III SA 2304 / 99, ONSA 2001, nr 4, poz. 179, na tym etapie postępowania nie można rozstrzygać, czy wskazane w podaniu okoliczności są prawdziwe, czy rzeczywiście miały miejsce, czy też nie. Wydanie tego postanowienia nie przesądza także o losie decyzji ostatecznej, ponieważ postanowienie to wszczyna tylko postępowanie zmierzające do ustalenia, czy przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją, a następnie do merytorycznego załatwienia sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 20 czerwca 1991 r., IV SA 487 / 91, ONSA 1991, nr 2, poz. 50 weryfikacja tych przyczyn przed wydaniem omawianego postanowienia jest niedopuszczalna. Należy z całą mocą podkreślić, że nie można wydać decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania, bowiem ustalenie tych podstaw może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego ( B. Adamiak [ w: ] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004 r., s. 647-648 ). Wznowienie postępowania- niezależnie od tego, z czyjej inicjatywy zostało ono wszczęte- następuje zawsze w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Organ, wszczynając postępowanie, winien zawiadomić o tym wszystkie strony biorące udział w postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym, doręczając im postanowienie na piśmie. Podsumowując, w rozpatrywanej sprawie organ I instancji wydał decyzję, naruszającą przepisy postępowania administracyjnego, a organ odwoławczy utrzymał tę decyzje w mocy, nie zauważając błędnego postępowania organu I instancji. Oczywisty błąd organu I instancji polegał zaś na wydaniu decyzji o odmowie wznowienia postępowania, chociaż w niniejszej sprawie należało przeprowadzić postępowanie co do zasadności wznowienia postępowania i dopiero po przeprowadzeniu tego postępowania podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie. W związku z powyższym Sąd nie miał wątpliwości, iż w niniejszej sprawie organy administracji obu instancji uchybiły przepisom postępowania administracyjnego, a co za tym idzie te oczywiste i wskazane przez Sąd powyżej uchybienia należy skorygować przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec powyższego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), orzeczono jak w sentencji wyroku. / - / B. Drzazga / - / S. Małek / - / W. Batorowicz