I OSK 481/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Witold Falczyński Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 540/04 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/GI 540/04 oddalił skargę T. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 25 ust. 1 pkt 8a oraz art. 81 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 z późn. zm.), zwolnił T. S. ze służby stałej w Izbie Celnej w K. z dniem doręczenia przedmiotowej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Dyrektor Izby Celnej w K. powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. W motywach podał, że Prokuratura Rejonowa w G. wniosła do Sądu Rejonowego w G. akt oskarżenia, zarzucając T. S. popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego (art. 231 § 1 Kodeksu karnego) polegającego na umyślnym niedopełnieniu przez niego obowiązków służbowych. W tej sytuacji organ zobowiązany był do rozwiązania ze skarżącym stosunku służbowego. Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej zwolnienie funkcjonariusza ze służby, w stosunku do którego wniesiono akt oskarżenia, ma bowiem charakter obligatoryjny. Decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. T. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w K., zarzucił im rażące naruszenie art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks celny oraz zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120 poz. 1122), poprzez zastosowanie w sprawie art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej oraz art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 231 § 1 Kodeksu karnego i planowanym przez Rzecznika Praw Obywatelskich wystąpieniem z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej z Konstytucją RP. Skarżący podtrzymał ponadto powoływane w postępowaniu administracyjnym zarzuty dotyczące naruszenia przepisu art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych ( Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 854 z późn. zm.) oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 12 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2005 r. skargę T. S. oddalił. W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 8 a ustawy o służbie celnej - funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w przypadku wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. Powyższe uregulowanie weszło w życie z dniem 20 sierpnia 2003 r. na mocy ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks Celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122). W sprawie bezsporne jest, że przeciwko skarżącemu wniesiono akt oskarżenia, zarzucając mu popełnienie umyślnego przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego (art. 231 § 1 Kodeksu karnego), polegającego na niedopełnieniu obowiązków w związku z wykonywaniem czynności służbowych, a nadto że postępowanie w sprawie karnej nie zostało jeszcze zakończone. W takim przypadku rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego było obligatoryjne. Samo wniesienie aktu oskarżenia o popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego wymusza bowiem na organie zwolnienie funkcjonariusza celnego, i to niezależnie od tego czy taki fakt miał miejsce przed czy po wejściu w życie omawianego art. 25 ust. 1 pkt 8 a ustawy o służbie celnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził ponadto, że zgodnie z art. 188 Konstytucji orzekanie o konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał ten wyrokiem z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt K 1/04 uznał, że art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. jest zgodny z art. 32 oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Bezzasadne jest zatem stanowisko skarżącego dotyczące niekonstytucyjności powołanego przepisu ustawy nowelizującej ustawę o Służbie Celnej oraz naruszenia art. 97 §1 pkt. 4 kpa. W związku z kolejnymi zarzutami skarżącego należy również zwrócić uwagę na treść zasady niedziałania prawa wstecz. Zasada ta - jak przyjął Trybunał Konstytucyjny między innymi w wyroku z dnia 31 marca 1998 r. sygn. akt K 24/97 (publ. OTK-A 2002/1/4) sprowadza się do tego, aby nie stanowić prawa, które nakazywałoby stosowanie nowo ustanowionych norm do sytuacji powstałych przed wejściem tych norm w życie. Natomiast zasada bezpośredniego działania nowego prawa, polegająca na tym, iż od dnia wejście w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy też rzeczy danego rodzaju - zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają w czasie dokonywania zmian prawa - jest rozwiązaniem bardzo prostym, a jego zaletą jest to, że od wejścia w życie nowego prawa wszyscy uwikłani w sytuacje procesowe i stosunki prawne danego rodzaju mają być traktowani jednakowo, według takich samych norm. Mimo, że akt oskarżenia został wniesiony przeciwko skarżącemu przed wejściem w życie art. 25 ust. 1 pkt 8 a ustawy o Służbie Celnej, to taki stan rzeczy trwał nadal, już w czasie obowiązywania znowelizowanego art. 25 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Zastosowanie w stosunku do skarżącego nowej regulacji nie łączyło się zatem z przekroczeniem zakazu retroakcji sensu stricte. Nie pozbawiło go też praw nabytych, ani też nie godziło w bezpieczeństwo prawne, zakłócając zasadę praworządności i zaufania obywateli do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Przeciwnie nie do pogodzenia z zasadą równego traktowania obywateli, wynikającą z zasadą równego traktowania obywateli, wynikającą z treści art. 32 Konstytucji RP, byłoby uznanie, iż funkcjonariusze służb celnych, co do których wniesiony został akt oskarżenia o popełnienie umyślnego przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego przed 10 sierpnia 2003 r., a sprawa karna nie została do tego dnia zakończona, mogą być traktowani w sposób łagodniejszy niż funkcjonariusze, którzy zostali oskarżeni po wskazanym dniu. Zauważyć ponadto należy, że przepis art. 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. odnosi się jedynie do postępowań, które zostały wszczęte i niezakończone ostatecznie przed dniem 10 sierpnia 2003 r., a nie do postępowań uruchomionych dopiero po tej dacie. Nowa, przewidziana w art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej, przesłanka rozwiązania stosunku służbowego dotyczy zatem funkcjonariuszy, w sprawie których postępowanie zostało wszczęte po dniu wejście omawianej noweli ustawy o Służbie Celnej. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, mamy więc do czynienia z retrospekcją przepisu prawa, gdyż stary fakt prawny, jakim było wniesienie przeciwko skarżącemu aktu oskarżenia o przestępstwo umyślne, jest oceniany po tej dacie, już według przepisów wprowadzonych ustawą zmieniającą. Nadto Sąd I instancji podniósł, iż organy administracji orzekające w sprawie w sposób prawidłowy informowały skarżącego o podejmowanych działaniach oraz zapewniły mu możliwość zapoznania się z aktami oraz zgłaszania dodatkowych dowodów. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji wynikało z prawidłowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i było zgodne z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dacie orzekania. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2005 r. wniósł T. S. reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia tego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Pełnomocnik skarżącego powyższemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że powołana norma nie mogła być zastosowana do skarżącego, jako że zdarzenie, do którego się odwołuje - tj. wniesienie aktu oskarżenia - miało miejsce jeszcze zanim przepis ten zaczął obowiązywać. W ocenie skarżącego Sąd I instancji błędnie przyjął, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z retroakcją prawa, a z jego retrospekcją. Wniosek taki wyprowadzony został z błędnego założenia, iż wniesienie aktu oskarżenia jest stanem rzeczy trwającym nadal, już w czasie obowiązywania znowelizowanego przepisu ustawy o Służbie Celnej. Nadto nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z przekroczeniem zakazu retroakcji, a zatem zmieniony przepis ustawy o Służbie Celnej może mieć zastosowanie do osób przeciwko którym akt oskarżenia wniesiono przed dniem jego wejścia w życie. Zdaniem autora skargi oczywistym jest, iż przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej nie może być zastosowany w stosunku do skarżącego z powodu oczywistego naruszenia zasady retroakcji. Przepis ten bowiem wprost, wiąże negatywne skutki prawne ze zdarzeniem, które miało miejsce w czasie, w którym przepis ten nie funkcjonował jeszcze w porządku prawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/GI 540/04 przywrócił T. S. termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występuje żadna z enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami rozpatrywanego środka zaskarżenia. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), wprowadzonego ustawą z 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122). Podkreślić w związku z tym należy, iż ustawa z 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej opublikowana została dnia 10 lipca 2003 r., zaś w życie weszła z dniem 10 sierpnia 2003 r. Wprowadzone przez tę ustawę zmiany ustawy o Służbie Celnej sprowadzały się do dwóch zasadniczych kwestii. Po pierwsze - w art. 25 ust. 1 ustawy, normującym obligatoryjne przesłanki zwolnienia ze służby, wprowadzono nowe punkty 8a i 8b przewidujące możliwość takiego zwolnienia również w przypadkach: "8a) wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa, ściganego z oskarżenia publicznego, 8b) tymczasowego aresztowania". Po drugie - nadano nowe brzmienie art. 61 ust. 2 ustawy, wedle którego: "Funkcjonariusza celnego, na jego wniosek, przywraca się do służby w wypadku: 1) uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu - jeżeli zwolnienie ze służby nastąpiło na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a, 2) umorzenia postępowania karnego lub uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu - jeżeli zwolnienie ze służby nastąpiło na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8b." Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks Celny oraz zmianie ustawy o Służbie Celnej stanowił, że postępowania wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, to jest przed dniem 10 sierpnia 2003 r., podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych, z zastrzeżeniem ust. 2, który w niniejszej sprawie nie ma żadnego zastosowania. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte już po wejściu w życie ustawy z 23 kwietnia 2003 r. Bezsporne jest, iż wobec skarżącego został wniesiony akt oskarżenia o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego. Omawiany przepis, wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej, ma więc zastosowanie do skarżącego. Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż wniesienie aktu oskarżenia nastąpiło przed wejściem w życie powołanego przepisu. Istotą tego przepisu jest samo oskarżenie, a nie data tego oskarżenia. Nie można zatem twierdzić, iż naruszono zasadę niedziałania prawa wstecz, bowiem z brzmienia samego przepisu wynika, że do jego zastosowania musi zaistnieć już dana okoliczność tj. musi zostać wniesiony określony akt oskarżenia. Istotne jest przy tym to czy nadal trwa stan zawisłości sprawy przed sądem, zainicjowany jego wniesieniem. W takiej sytuacji nie mamy do czynienia z działaniem prawa wstecz lecz z bezpośrednim jego działaniem w związku z istnieniem stanu faktycznego (zawisłości sprawy karnej przed sądem wskutek wniesienia aktu oskarżenia o określonej treści) w dacie obowiązywania przedmiotowego przepisu. Tak więc oceniając legalność decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że decydujące znaczenie ma obowiązujący w dacie jej podjęcia stan prawny sprawy, w którym art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy był jednym z obowiązujących przepisów ustawy o Służbie Celnej. Jak trafnie podniesiono w piśmiennictwie organ celny "nie cofa się w czasie do chwili, gdy wystąpiły zdarzenia, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b ustawy, ale ocenia je na dzień wydawania decyzji. Organ ocenia zatem sytuację prawną funkcjonariusza na dzień wydania decyzji i obowiązywania nowych przepisów, a tę kształtuje także fakt, który zaistniał przed 10 sierpnia 2003 r. Z retroakcją mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby ustawodawca nakazał wydawać decyzję o zwolnieniu na dzień złożenia aktu oskarżenia lub zastosowania środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania, jeśli zaś stary fakt prawny jest oceniany wedle nowego aktu prawnego, wówczas jest to retrospektywność" (artykuł Przemysława Szustakiewicza "Retroakcja w prawie administracyjnym" publ. Radca Prawny 2005/3/54). Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, ustanowioną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu orzekania. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że organy administracji winny stosować przy wydawaniu swoich decyzji przepisy prawa obowiązujące w dacie ich podejmowania, co przesądza o tym, iż Dyrektor Izby Celnej K. prawidłowo zastosował przepisy ustawy o Służbie Celnej uwzględniające zmiany wprowadzone wskazaną nowelizacją. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.).