I OSK 834/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska Elżbieta Stebnicka (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. Spedycja i Transport Międzynarodowy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Po 22/04 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. Spedycja i Transport Międzynarodowy na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2) zasądza od Dyrektora Izby Celnej w [...] na rzecz L. Sp. z o.o. Spedycja i Transport Międzynarodowy kwotę 220 zł (dwieście dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 grudnia 2005 r. oddalił skargę L. sp. z o. o. Spedycja i Transport Międzynarodowy na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] nakładającą na tę spółkę karę pieniężną w kwocie 720 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Jak zostało ustalone w sprawie w wyniku kontroli pojazdu należącego do podanej spółki, jaka miała miejsce w dniu 23 stycznia 2002 r. stwierdzono, ze nacisk na oś drugą pojazdu został przekroczony o 4,31 kN, a przejazd pojazdem nienormatywnym jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia, którego strona nie posiadała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w związku z podnoszonymi zarzutami dotyczącymi umocowania kierownika zmiany R. S. do podpisania w imieniu Dyrektora Urzędu Celnego w [...] decyzji wydanej przez organ I instancji wskazał, że na podstawie decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w [...] z dnia 30 grudnia 1997 r. Nr 16/97 upoważniono Zastępcę Dyrektora Urzędu Celnego i Naczelników Oddziałów do podejmowania w imieniu Dyrektora decyzji jak i wykonywania obowiązków lub innych czynności przypisanych temu organowi administracji celnej zgodnie z Regulaminem organizacyjnym urzędu. W myśl § 2 tej decyzji określono, że Zastępcy Dyrektora i Naczelnicy Oddziałów mogą przekazać nadane im uprawnienia kierownikom komórek organizacyjnych oraz funkcjonariuszom celnym zgodnie z podziałem kompetencji określonym w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Celnego. Następnie Sąd orzekający podał, że ważenia pojazdu dokonano przy pomocy dynamicznej wagi typu RPT-97-114 przystosowanej do ważenia pojazdów, która posiadała ważne świadectwo legalizacji wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Zielonej Górze w dniu 9 października 2002 r., a wagi tego typu zostały zatwierdzone do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdów decyzją Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 28 kwietnia 1997 r., nr ZT 314/97. Pomiaru rozstawu osi dokonano przy pomocy pomiaru stalowego tzw. ruletki, posiadającej również świadectwo legalizacji z dnia 19 listopada 2001 r. wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Zielonej Górze. Zdaniem Sądu przebieg ważenia odpowiada warunkom określonym w zarządzeniu Prezesa głównego Urzędu Miar nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r., które m.in. określa konstrukcję, wykonanie i zainstalowanie wagi, a w szczególności sygnalizacji o błędzie ważenia z powodu nadmiernej prędkości pojazdu, a także sposobu poinformowania kierowcy o wymaganiach dotyczących przejazdu przez wagę. Sąd podkreślił, że zgodnie z świadectwem legalizacji waga dokonuje poprawnych pomiarów przy zachowaniu przez kierowcę prędkości w granicach od 2 do 6 km/h, a każde przekroczenie tej prędkości powoduje włączenie sygnalizacji o błędzie ważenia. Natomiast przewidziane pomniejszenie wyników ważenia o 200 kg masy przypadającej na każdą oś oraz o dodatkowe 2 % zmierzonej masy całkowitej gwarantuje ochronę interesów przewoźnika i stanowi korektę ewentualnych błędów pomiaru. Sąd przyjął, ze obecny podczas kontroli pojazdu kierowca nie zgodził się z decyzją i zarzucił organowi I instancji, że nie zezwolono na ponowne ważenie, ale zdaniem Sądu żądanie to było bezzasadne w świetle jakości technicznej wagi, jej wyposażenia w zabezpieczenia gwarantujące prawidłowość procesu ważenia, a także wskazanego świadectwa legalizacji. Okoliczność zaś, ze skarżąca w czasie kontroli pojazdu nie była należycie reprezentowana i nie mogła wypowiedzieć się co do zebranych dowodów nie stanowi uchybienia, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wszelkie zarzuty skarżąca Spółka mogła bowiem podnieść w odwołaniu, które zostały rozpatrzone przez organ II instancji. Brzmienie art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych świadczy, że nałożenie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia jest obligatoryjne. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Spółka zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania – art. 133 § 1 i 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nie wzięciu pod uwagę z urzędu wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy, a w szczególności faktu, że decyzja organu celnego I instancji została oparta na okolicznościach nieudowodnionych oraz na niewłaściwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym (natomiast II instancja utrzymała w mocy decyzję, która nie posiadała właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego), a nadto polegające na oparciu wyroku na okolicznościach, które nie zostały wykazane w toku procesu i nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy; 2) naruszenie przepisów postępowania – art. 106 § 3 i 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 233 § 1 kpc mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na niewłaściwej ocenie materiału dowodowego i przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów z dokumentów poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że osoba podpisująca decyzję w imieniu Naczelnika Urzędu Celnego w [...] była prawidłowo upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych. W konsekwencji skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd winien z urzędu wziąć pod uwagę, że decyzja została oparta na jednym dowodzie tj. protokole ważenia. Przed wydaniem decyzji Spółka nie mogła się wypowiedzieć co do tego dowodu. Protokół ten zdaniem skarżącej "nie mógł być uznany za dowód w sprawie". Organy celne złamały prawo uniemożliwiając stronie czynny udział w postępowaniu. Uznanie zaś przez Sąd, że odstąpienie w tym zakresie od ogólnych zasad prawa administracyjnego uzasadnia treść art. 10 § 2 kpa, gdyż groziłoby to zakłóceniem pracy organu celnego i olbrzymimi stratami materialnymi, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, ponieważ z żadnego dowodu nie wynika, aby istniała najmniejsza choćby groźba straty materialnej. Skarżąca wywodzi z tego wniosek, że żaden przepis prawa polskiego nie każe organowi administracji celnej wydawać decyzji w takiej sprawie natychmiast po dokonaniu ważenia pojazdu. Skoro zatem przed wydaniem decyzji reprezentant Spółki nie został zapoznany z protokołem kontroli, to decyzja nie była oparta na prawidłowo przeprowadzonym dowodzie. Organy Celne zaś nie podjęły żadnych działań do zapewnienia udziału w postępowaniu skarżącej spółki. Jeżeli chodzi o naruszenie art. 106 § 3 i 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 § 1 kpc, to skarżąca podnosi, że przedstawione przez stronę dokumenty nie stanowią upoważnienia w rozumieniu art. 268a kpa. Przeniesienie kompetencji do wydawania decyzji może nastąpić jedynie przez organ administracji. Kodeks postępowania administracyjnego jest w tym zakresie precyzyjny i żaden przepis ustawy nie daje osobie upoważnionej prawa do przenoszenia swojego upoważnienia na innego pracownika nawet za zgodą organu administracji. Organ administracji ma ustawowy obowiązek dokładnego określenia zakresu upoważnienia i dokonywania jego zmian w zależności od zmiany przepisów kompetencyjnych. W niniejszej sprawie to nie nastąpiło. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w [...] uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nietrafne i nie znajdujące potwierdzenia w aktach sprawy. Podkreślił, że nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że decyzję pierwszej instancji wydał organ do tego nieuprawniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd ten związany jest zarówno wnioskami skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia, jak i podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, z urzędu Sąd może jedynie brać pod uwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zawarto dwa zasadnicze zarzuty. Pierwszy z nich - zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 i 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że w sprawie rozpoznawanej przez organy administracji nie miał zastosowania art. 10 § 1 kpa - nie jest zasadny. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażone w art. 10 § 1 kpa stanowi jedną z naczelnych zasad tego Kodeksu, jednakże w § 2 tego przepisu ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od tej zasady. Jednym ze wskazanych w nim wyjątków jest sytuacja, w której zapewnienie prawa czynnego udziału strony w postępowaniu groziłoby niepowetowaną szkodą materialną. W rozpoznawanej sprawie taka właśnie sytuacja miała miejsce. Skoro bowiem ważenie pojazdu w celu sprawdzenia nacisku poszczególnych jego osi na drogę dokonywane ma być w chwili przekraczania granicy, to biorąc pod uwagę długi czas oczekiwania, zwłaszcza przez pojazdy ciężarowe, na przekroczenie granicy stosowanie art. 10 § 1 kpa groziłoby całkowitym paraliżem przejścia granicznego. Zgodnie bowiem z wyrażoną w tym przepisie zasadą w sytuacji, gdy w kontrolowanym pojeździe nie znajduje się osoba będąca przedstawicielem bądź pełnomocnikiem strony należałoby poczekać na jej przyjazd. Takie bezwzględne wymaganie prawidłowej reprezentacji strony pociągałoby za sobą znaczne utrudnienia w pracy organów celnych, a to niewątpliwie groziłoby niepowetowanymi szkodami materialnymi, o których mowa w art. 10 § 2 Kodeksu. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż Sąd I instancji trafnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miał art. 10 § 2 kpa. Natomiast drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, a mianowicie zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 § 1 kpc, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje na uwzględnienie. Strona skarżąca wskazała bowiem na fakt błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż osoba podpisująca decyzję w imieniu Naczelnika Urzędu Celnego w [...] była prawidłowo upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych. Sąd I instancji przeprowadził uzupełniający dowód z dokumentów w postaci decyzji nr 16/97 Dyrektora Urzędu Celnego w [...] z dnia 30 grudnia 1997 r. oraz Kart zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariuszy wydanych na podstawie tejże decyzji, w wyniku czego uznał, iż Kierownik zmiany działał w granicach upoważnienia Dyrektora Urzędu Celnego w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną stwierdza, iż stosownie do art. 268a kpa organ administracji publicznej może upoważnić na piśmie pracowników kierowanej przez siebie jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w tym do wydawania decyzji administracyjnych, jednakże – jak powszechnie przyjmuje się w piśmiennictwie - upoważnienie to musi być skierowane do konkretnego pracownika, a nie do osoby zajmującej określone stanowisko (por. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Kraków 2005, t. II, s. 601 – 603). Podobne stanowisko przyjęto również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 349/06. Decyzja Dyrektora Urzędu Celnego w [...] nr 16/97 z dnia 30 grudnia 1997 r. zawiera upoważnienie dla Zastępców Dyrektora Urzędu Celnego oraz Naczelników Oddziałów do podejmowania decyzji w imieniu Dyrektora oraz do wykonywania obowiązków lub innych czynności przypisanych temu organowi jako organowi administracji celnej zgodnie z Regulaminem organizacyjnym Urzędu (§ 1). Stosownie do § 2 tej decyzji Naczelnicy Oddziałów "mogą przekazać nadane im uprawnienia kierownikom komórek organizacyjnych oraz funkcjonariuszom celnym, zgodnie z podziałem kompetencji określonym w Regulaminie organizacyjnym Urzędu Celnego w [...]. Obowiązki i uprawnienia nadane przez Dyrektora Urzędu lub za jego zgodą określa się w kartach zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariuszy". Z analizy treści cytowanej decyzji wynika zatem, iż jest to w istocie akt generalny o charakterze wewnętrznym, a nie akt indywidualny upoważniający konkretnego wskazanego z imienia i nazwiska funkcjonariusza celnego do wydawania decyzji w imieniu Dyrektora Urzędu Celnego w [...]. Sama decyzja nr 16/97 Dyrektora Urzędu Celnego w [...] z dnia 30 grudnia 1997 r. nie jest więc upoważnieniem, o którym mowa w art. 268a kpa. Czy za takie indywidualne upoważnienie do wydawania decyzji w imieniu Dyrektora Urzędu Celnego uznać można odpowiednie postanowienia zawarte w Karcie zakresu obowiązków i uprawnień Kierownika zmiany R. S. nie wiadomo, bowiem Sąd I instancji kwestii tej nie rozpatrzył, a jest to kwestia mająca zasadnicze znaczenia dla ustalenia, czy w postępowaniu administracyjnym nie miał miejsce przypadek wydania decyzji z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Dodać należy również, iż podstawy prawnej do upoważnienia funkcjonariuszy celnych do wydawania decyzji w imieniu Dyrektora Urzędu Celnego w [...] nie mógł stanowić także art. 284 § 2 Kodeksu celnego, który to powołano w podstawie decyzji nr 16/97 z dnia 30 grudnia 1997 r. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji nr 16/97 stwierdzał, iż dyrektorzy urzędów celnych wykonują powierzone im przez Prezesa Głównego Urzędu Ceł zadania przy pomocy podległych urzędów. Zawierał zatem jedynie ogólną dyrektywę i w żadnym razie nie mógł zostać uznany za podstawę prawną upoważnienia funkcjonariusza celnego do wydawania decyzji w imieniu określonego dyrektora urzędu celnego. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej samej ustawy.