I OSK 1435/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Małgorzata Pocztarek Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 4 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. – Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Po 64/04 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. – Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w R. na rzecz [...]. Sp. z o.o. z siedzibą w O. – Z. kwotę 435 (czterysta trzydzieści pięć) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Po 64/04 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 13 ust. 2a i 2b oraz art. 40b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. Nr 44, poz. 432) i art. 104 § 1 k.p.a. Naczelnik Urzędu Celnego w O. obciążył [...] sp. z o.o. karą pieniężną w wysokości 720 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, przejazd pojazdem nienormatywnym jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia, którego strona nie okazała. Organ wskazał, że karę pieniężną nałożono na podstawie kontroli pojazdu przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2003 r. o godz. [...] i potwierdzonej zapisem protokołu nr [...]. Dyrektor Izby Celnej w R. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji szczegółowo ukazał techniczne etapy procesu ważenia oraz system zabezpieczeń zapewniający jego prawidłowy przebieg, a także stwierdził, że brak reakcji aparatury kontrolnej podważa zasadność jakiegokolwiek kwestionowania wyniku ważenia. Nie ma zatem podstaw do jego powtarzania ani do żądania weryfikacji ważenia na wadze statycznej, skoro to właśnie waga dynamiczna służy do sprawdzania faktycznych nacisków osi na jezdnię. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Sp. z o.o., ponawiając w dużej mierze zarzuty zawarte w odwołaniu. Skarżąca zarzuciła Dyrektorowi Izby Celnej naruszenie art. 8 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. – Prawo o miarach (Dz.U. Nr 55, poz. 248 ze zm.) w związku z art. 11 i 51 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez wydanie decyzji w oparciu o wyniki ważenia pojazdu dokonane na urządzeniu wagowym, którego stosowanie nie miało w świetle powyższych przepisów podstawy prawnej. Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 10 § 1, art. 40 § 1 i art. 45 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w R. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając wyrokiem z dnia 20 grudnia 2005 r. skargę podniósł, że skarżąca zakwestionowała w pismach z dnia 30 lipca 2004 r. i 5 grudnia 2005 r. umocowanie kierownika zmiany do podpisania w imieniu Naczelnika Urzędu Celnego w O. decyzji z dnia [...], nr [...]. Odpowiadając na wezwanie Sądu o przedstawienie stosownego upoważnienia dla Kierownika Zmiany podpisanego pod decyzją organu I instancji Naczelnik Urzędu Celnego w O. przedstawił 2 dokumenty: decyzję nr [...] Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] czerwcu 2002 r. i decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w R. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...]. Ze względu na datę wydania decyzji I instancji miarodajna dla oceny prawidłowej delegacji kompetencji mogła być jedynie pierwsza z wymienionych decyzji. Na jej podstawie upoważniono Zastępcę Naczelnika Urzędu Celnego i Kierowników Oddziałów do podejmowania w imieniu Naczelnika decyzji, jak i wykonywania obowiązków lub innych czynności przypisanych temu organowi jako organowi administracji celnej zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Urzędu Celnego w O.. W § 2 decyzji określono, że Zastępca Naczelnika i Kierownicy Oddziałów mogą przekazać nadane im uprawnienia kierownikom komórek organizacyjnych oraz funkcjonariuszom celnym, zgodnie z podziałem kompetencji określonym w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Celnego. W piśmie z dnia 14 grudnia 2005 r. Naczelnik Urzędu Celnego w O. podał, iż Kierownik Zmiany był upoważniony do podpisania decyzji na podstawie pkt I.1.D i pkt IV Karty zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariuszy, wydanej na podstawie decyzji nr [...] Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia 10 czerwca 2002 r. oraz art. 283 i 284 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. – Kodeks celny (Dz.U. Nr 23, poz. 117 ze zm.). Sąd stwierdził, że opisany szczegółowo przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a niezakwestionowany przez Skarżącą opis przebiegu ważenia odpowiada warunkom określonym w zarządzeniu nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z 22 grudnia 2000 r. (Dz.U. Miar i Probiernictwa Nr 6, poz. 40). Dotyczy to w szczególności sygnalizacji o błędzie ważenia z powodu nadmiernej prędkości pojazdu (§ 2 ust. 9 zarządzenia), a także sposobu poinformowania kierowcy o wymaganiach dotyczących przejazdu przez wagę (§ 7 ust. 5 zarządzenia). Podkreślono, że zgodnie ze świadectwem legalizacji waga dokonuje poprawnych pomiarów przy zachowaniu przez kierowcę prędkości w granicach od 2 do 6 km/h, a każde przekroczenie tej prędkości powoduje włączenie sygnalizacji o błędzie ważenia. Z kolei każdorazowe pomniejszenie wyników ważenia o 200 kg masy przypadającej na każdą oś oraz dodatkowe 2% zmierzonej masy całkowitej gwarantuje ochronę interesów przewoźnika i stanowi korektę ewentualnych błędów pomiaru wynikających z nieznacznego przyspieszenia w granicach od 2 do 6 km/h. Sąd nie znalazł również podstaw do uznania zarzutów Skarżącej dotyczących rzekomych uchybień formalnych polegających na niedokonaniu ponownego pomiaru. Mając na uwadze jakość techniczną wagi, jej wyposażenie w szereg zabezpieczeń gwarantujących prawidłowość procesu ważenia, a także wskazane świadectwa legalizacji stwierdzono, że żądanie ponownego ważenia jest bezzasadne. Słusznie zdaniem Sądu I instancji przyjęto za podstawę ustaleń faktycznych zaskarżonej decyzji protokół dokonanej kontroli. Odnosząc się do zarzutu braku należytej reprezentacji Spółki i braku możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów Sąd stwierdził, że brak podczas ważenia osoby prawidłowo umocowanej do reprezentowania spółki nie stał się uchybieniem formalnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, dalej p.p.s.a.). Skarżąca jest spółką prawa handlowego, profesjonalnym podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą i wiedziała o procedurze ważenia, jakiej poddawane są samochody ciężarowe przekraczające granicę. Nie było zatem żadnych przeszkód, aby Spółka udzieliła kierowcy pojazdu bądź osobie mu towarzyszącej stosownego pełnomocnictwa przed wyruszeniem pojazdu w trasę, co pozwoliłoby na pełną realizację art. 61 § 4, art. 10 § 1, art. 45 w zw. z art. 40 § 2 już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Niezależnie od tego wskazano, że wszelkie zarzuty strona mogła podnieść w odwołaniu, co też uczyniła i zostały one rozpatrzone przez organ II instancji. Ponadto w niniejszej sprawie organy mogły odstąpić od bezwzględnego przestrzegania zasady wysłuchania stron zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach obrazy przepisów postępowania: 1) art. 133 § 1 i 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mającej istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającej na niewzięciu pod uwagę z urzędu wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy, a w szczególności faktu, że decyzja organu celnego I instancji została oparta na okolicznościach, które nie zostały udowodnione; decyzja organu celnego I instancji została oparta na niewłaściwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym; decyzja organu II instancji utrzymywała w mocy decyzję, która nie posiadała właściwego uzasadnienia faktycznego; oparciu wyroku na okolicznościach, które nie zostały wykazane w toku procesu i nie znajdują uzasadnienia w aktach sprawy; 2) art. 106 § 3 i 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego mającej istotny wpływ na wynik sprawy, polegającej na niewłaściwej ocenie materiału dowodowego i przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów z dokumentów zawnioskowanych przez stronę, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że osoba podpisująca decyzję w imieniu Naczelnika Urzędu Celnego w O. była prawidłowo upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd winien był z urzędu wziąć pod uwagę fakt, że decyzja została oparta na jednym dowodzie, to jest protokole ważenia. Przed wydaniem decyzji spółka nie mogła się wypowiedzieć co do przeprowadzonego dowodu i co za tym idzie okoliczności z niego wynikające nie zostały udowodnione. Sąd w uzasadnieniu nie wskazał jaki przepis procesowy uprawnia organy celne do odstąpienia od ogólnych zasad prawa administracyjnego przy wydawaniu decyzji dotyczących kar za przejazd pojazdem ponadnormatywnym bez wymaganego zezwolenia. Organy celne złamały prawo uniemożliwiając stronie czynny udział w postępowaniu. Decyzja nie była oparta na prawidłowo przeprowadzonym dowodzie, skoro przed jej wydaniem nie został z nim zapoznany upoważniony reprezentant skarżącego. Sąd przed wydaniem wyroku nie wziął pod uwagę faktu, że organy celne nie podjęły żadnych działań zmierzających do zapewnienia udziału w postępowaniu uprawnionego reprezentanta skarżącej spółki. Uwaga kierowcy złożona na protokole kontroli "kierownik zmiany nie zezwoliła na ponowne ważenie" winna być potraktowana jako wniosek dowodowy i należało dokonać ponownego pomiaru. Zdaniem skarżącej Spółki Sąd dopuścił się obrazy przepisu art. 106 § 3 i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego albowiem przekroczona została zasada swobodnej oceny dowodów. Sąd niesłusznie uznał, że funkcjonariusz celny był właściwie upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych. Przedstawione przez stronę dokumenty nie stanowią upoważnienia w rozumieniu art. 268a k.p.a., albowiem nie są z tym przepisem zgodne. Przeniesienie kompetencji do wydawania decyzji może nastąpić przez organ administracji. Kodeks postępowania administracyjnego w tym zakresie jest precyzyjny. Żaden inny przepis ustawy nie daje prawa osobie upoważnionej do przenoszenia swojego upoważnienia na innego pracownika nawet za zgodą organu administracji. Stąd też zawarte w decyzji nr [...] prawo do przeniesienia upoważnienia do wydawania decyzji przez osoby upoważnione na innych funkcjonariuszy celnych winno być uznane jako niezgodne z kodeksem. Dyrektor Izby Celnej w R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o jej oddalenie, stwierdzając, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują potwierdzenia i uzasadnienia w akrach sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie zasługiwał na uwzględnienie postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w rozpoznawanej przez organy administracji sprawie nie miał zastosowania art. 10 § 1 k.p.a., w którym zawarta jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Uznanie przez Sąd, że załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, co uzasadniało – zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a. – odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. znajduje uzasadnienie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Faktem notoryjnym jest długi czas oczekiwania, zwłaszcza przez pojazdy ciężarowe, na przekroczenie granicy. Jednocześnie zaś kontrola pojazdu w zakresie jego ważenia w celu sprawdzenia nacisku poszczególnych osi na drogę dokonywana ma być w chwili przekraczania granicy. Ważenie pojazdu jest podstawową czynnością postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Jeżeliby próbować zastosować art. 10 § 1 k.p.a. do tej czynności, w sytuacji, w której w pojeździe, czy na przejściu granicznym nie znajduje się osoba będąca przedstawicielem bądź pełnomocnikiem strony, groziłoby to całkowitym paraliżem przejścia granicznego, a jednocześnie spowodowałoby nawet kilkudniowe przestoje przewoźnika. Dlatego trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w takiej sytuacji ma zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a. Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. Skarżąca upatruje go w tym, iż Sąd przeprowadzając uzupełniający dowód z dokumentów w postaci decyzji nr [...] Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz decyzji nr [...] Dyrektora Urzędu Celnego w R. z dnia [...] grudnia 1997 r. łącznie z kartami zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariuszy wydanymi na podstawie decyzji nr [...], błędnie ocenił, że Kierownik zmiany działał w granicach upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego w O.. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną z art. 268a k.p.a. wynika, że organ administracji może upoważnić na piśmie pracowników kierowanej przez siebie jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych. W piśmiennictwie przyjmuje się, że upoważnienie musi być skierowane do konkretnego pracownika, a nie do osoby zajmującej określone stanowisko – Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, t. II, s. 601–603. Podobne stanowisko przyjęto w wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 349/06. Decyzją nr [...] Naczelnika Urzędu Celnego w O. upoważnieni zostali zastępca Naczelnika i Kierownicy Oddziałów do podejmowania decyzji w imieniu Naczelnika Urzędu Celnego w O. (§ 1). W § 2 tej decyzji stwierdzono, że "osoby wymienione w § 1 mogą przekazać nadane im uprawnienia kierownikom komórek organizacyjnych oraz funkcjonariuszom celnym, zgodnie z podziałem kompetencji określonych w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Celnego w O.. Obowiązki i uprawnienia nadane przez Naczelnika Urzędu lub za jego zgodą określa się w kartach zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariuszy". Tak więc cytowana decyzja jest w istocie aktem generalnym o charakterze wewnętrznym, a nie aktem indywidualnym upoważniającym konkretnego wskazanego z imienia i nazwiska funkcjonariusza celnego do wydawania decyzji w imieniu Naczelnika Urzędu Celnego w O.. Sama decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. nie jest upoważnieniem, o którym stanowi art. 268a k.p.a. Czy za takie indywidualne upoważnienie do wydawania decyzji w imieniu Naczelnika Urzędu Celnego uznać można odpowiednie postanowienie zawarte w karcie zakresu obowiązków i uprawnień Kierownika zmiany A. K. nie wiadomo, bowiem Sąd pierwszej instancji kwestii tej nie rozpatrzył, a jest to kwestia mająca zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy w postępowaniu administracyjnym nie miał miejsca przypadek wydania decyzji obarczonej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Dodatkowo stwierdzić należy, że podstawy prawnej do upoważnienia funkcjonariuszy celnych do wydawania decyzji w imieniu Naczelnika Urzędu Celnego nie mógł stanowić żaden z punktów art. 283 Kodeksu celnego, który to artykuł powołany był w podstawie decyzji nr [...] z [...] czerwca 2002 r., ani też art. 284 § 2 Kodeksu celnego powołany w podstawie prawnej decyzji nr [...] Dyrektora Urzędu Celnego w R., na który powoływał się organ administracji. Z przedstawionych wyżej względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 pkt 1 tej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 2b i § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).