I SA/Wr 327/05

Wojewόdzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu W składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA - Ludmiła Jajkiewicz Sędzia WSA - Jadwiga Danuta Mrόz (sprawozdawca) Asesor WSA - Marek Olejnik Protokolant: Anna Szokalska - Kruś Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi: H. i K. N. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. Ośrodek Zamiejscowy w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie: uchylenia postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z dnia [...]r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z dnia [...]. Nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej we W. na rzecz skarżących H. i K. N. kwotę 355,00 (słownie: trzysta pięćdziesiąt pięć 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi H. i K. N. jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. Ośrodek Zamiejscowy w W. z dnia [...]r. - uchylające na podstawie art. 138 § 2 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) w związku z art. 17 i art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) - postanowienie wierzyciela - Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne. Jak wynika z akt sprawy, organ egzekucyjny wszczął postępowanie na podstawie wystawionych tytułów wykonawczych (TW) o podanych numerach, obejmujących zaległości w podatku dochodowym od osób fizycznych H. i K. N. za m-ce marzec-kwiecień 1998 r i czerwiec-grudzień 1998 r. Egzekwowany obowiązek wynikał z decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...]- określającej zobowiązanym podatek dochodowy od osób fizycznych za 1998 r. oraz odsetki za zwłokę od niezapłaconych w terminie zaliczek. Zobowiązani wnieśli zarzuty na prowadzoną egzekucję podnosząc: - brak wpisania w TW nazwiska p. H. N.; - niespójność sygnatur w decyzji i w TW; - wpisanie w TW kwot, które nie wynikają z decyzji; - kwoty zajęte w A nie mają potwierdzenia w TW. Postanowieniem z [...]r - wierzyciel nie uznał zarzutów za zasadne. Strony zażaliły się na postanowienie wierzyciela - podnosząc już wcześniej zgłaszane zarzuty i wskazały, że wierzyciel nie odniósł się do wszystkich zarzutów. Dyrektor Izby Skarbowej - po wnikliwym rozpatrzeniu sprawy uchylił postanowienie wierzyciela w trybie art. 138 § 2 Kpa i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie uznał wprawdzie zasadności zarzutu dotyczącego braku właściwego oznaczenia zobowiązanej – H. N., której imię zostało dopisane obok nazwiska małżonka – K. N., jednak uznał, że TW zawierają szereg innych wad, które powinny być wyeliminowane, a TW uzupełnione o brakujące dane - istotne dla prawidłowego egzekwowania zobowiązań podatkowych. Dyrektor wskazał nieprawidłowości w TW m. inn.: - brak numeru decyzji wymiarowej (dot. egzekwowanej należności); - wadliwe wyliczenie odsetek i błędne wskazanie okresów za jakie były one należne. Ponadto organ wskazał, że wierzyciel nie ustosunkował się w sposób prawidłowy i dokładny do zarzutów Zobowiązanego: - nie wyjaśnił różnic pomiędzy decyzją określającą zobowiązanie za poszczególne m-ce w podatku i odsetkach a kwotami wpisanymi w TW; - wierzyciel nie odniósł się do zarzutów zobowiązanego - dotyczących rodzajów i kwot dochodzonych należności i okresów jakich dotyczą poszczególne TW; - nie uwzględnił też, że w niektórych miesiącach podatek nie wystąpił, co miało bezpośredni wpływ na sposób liczenia odsetek. Organ uzasadnił, że uchylenie było konieczne z uwagi na stwierdzone wady, w szczególności nie wypełnienie obowiązków Wierzyciela - dokładnego wyjaśnienia wątpliwości i zarzutów dłużnika. Ponadto, stanowisko Wierzyciela wiąże organ egzekucyjny, zatem nie można akceptować egzekucji jeśli zakres egzekwowanego obowiązku budzi wątpliwości. z tych względów organ odwoławczy uchylił postanowienie Wierzyciela do ponownego rozpatrzeni i nakazał wyjaśnić wątpliwości podnoszone przez Zobowiązanego. Postanowienie to zaskarżył Zobowiązany do Wojewódzkiego Sądu Adninistracyjnego, twierdząc, że: 1) organ odwoławczy powinien wydać rozstrzygnięcie reformatoryjne a uchylenie do ponownego rozstrzygnięcia (art. 138 § 2 kpa) było nieuzasadnione; 2) naruszenie przepisów postępowania egzekucyjnego przez uznanie, że TW zostały wystawione prawidłowo pomimo braku nazwiska jednego z dłużników oraz pomimo nie wystawienia odrębnego TW przeciwko H. N.; Dyrektor IS - podtrzymał prezentowane stanowisko i wniósł o oddalenie skargi, uznał że w sytuacji, gdy Wierzyciel nie ustosunkował się do zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego, wadliwość ta wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy objętej zarzutami skargi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej - obejmującą orzekanie w sprawach skarg na decyzje i inne akty administracyjne, które oceniane są z punktu widzenia ich legalności, a więc zgodności z prawem, zarówno materialnym jak i procesowym. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd następuje więc w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienia obu instancji naruszają prawo, stąd koniecznym było ich uchylenie. Skargę należało uwzględnić z dwóch powodów. Po pierwsze rozważyć należy czy w stanie faktycznym sprawy istniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy postanowienia w trybie art. 138 § 2 Kpa, tj. uchylenia postanowienia Naczelnika US i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z przepisu stanowiącego podstawę wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego wynika, że organ odwoławczy może uchylić akt administracyjny wydany przez organ I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia - "jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części". Oznacza to, że w ocenie organu II instancji, Naczelnik Urzędu Skarbowego albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem, organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie wykazał konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i nie wskazał jego zakresu, stwierdził natomiast, że wystawione tytuły wykonawcze zawierają wady (np. brak numeru decyzji określających egzekwowane zobowiązanie) i są nieprecyzyjne (jakie należności, za jakie okresy, jakie kwoty) a wierzyciel nie ustosunkował się w sposób prawidłowy i dokładny do zarzutów Zobowiązanego. Stwierdzona przez organ odwoławczy wadliwość, wskazuje więc nie tyle na potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, co na konieczność uzupełnienia tytułów wykonawczych. Postanowienie kasacyjne stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania, instytucja ta nie może być zatem nadużywana ani traktowana rozszerzająco. Kompetencje organu w tym zakresie są ograniczone wyraźnie wskazanymi przesłankami. Wyjście poza granice tych przesłanek, narusza przepis art. 138 § 2 Kpa i w konsekwencji również określone w Kodeksie zasady postępowania (art.7, art.8, art.11, art.12 Kpa). W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy pominął przesłanki warunkujące zastosowanie trybu z art. 138 § 2 Kpa, stąd Sąd oceniając legalność zaskarżonego postanowienia stwierdził, że naruszenie prawa procesowego w tym zakresie - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Niezależnie od stwierdzonego wyżej uchybienia, Sąd uznał, że ujawnione w postępowaniu i wskazane w postanowieniu organu odwoławczego wady (stanowiących podstawę egzekucji) tytułów wykonawczych - uniemożliwiały dopuszczenie ich do realizacji i wykluczały skuteczne wszczęcie egzekucji. Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. - organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego wg. określonego wzoru. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a), organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, nie jest więc uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego za cel określenie czy zobowiązani są dłużni wierzycielowi egzekwowaną należność wynikającą z tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny bada natomiast z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. W zakresie tak określonego obowiązku organ egzekucyjny powinien zbadać, czy tytuł wykonawczy spełnia wszystkie wymogi określone w art. 27 § 1 ustawy egzekucyjnej. Brak chociażby jednego z tych elementów, powoduje niedopuszczalność egzekucji w postępowaniu administracyjnym. Skoro więc - co potwierdził organ odwoławczy - otrzymane do realizacji tytuły wykonawcze zawierały szereg wad, które powinny być wyeliminowane, a TW uzupełnione o brakujące dane - istotne dla prawidłowego egzekwowania zobowiązań podatkowych (brak numerów decyzji wymiarowych dot. egzekwowanej należności; nieprecyzyjne wpisanie na TW - okresów, tytułów i kwot dochodzonych należności; wadliwe wyliczenie odsetek i błędne wskazanie okresów za jakie były one należne), to wszczęcie egzekucji na podstawie nieprawidłowych tytułów wykonawczych (co najmniej nie spełniających wymogów z art. 27 § 1 pkt 3 upea) było niedopuszczalne. Nie można akceptować egzekucji jeśli zakres egzekwowanego obowiązku budzi wątpliwości. Błąd tkwił zatem już w postępowaniu organu egzekucyjnego, który wobec niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego - nie mógł rozpatrywać zarzutów zobowiązanych lecz powinien najpierw zwrócić tytuły wykonawcze do uzupełnienia. W tej sytuacji - Dyrektor Izby Skarbowej, który trafnie dostrzegł braki formalne jakie zawierały tytuły wykonawcze, nie mógł rozpoznać zażalenia. Nie miał jednak też podstaw do uchylenia postanowienia organu I instancji do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 Kpa, lecz powinien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa - uchylić postanowienie organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie zarzutów, gdyż wobec wadliwości tytułów - postępowanie egzekucyjne było niedopuszczalne. Zasadność takiego stanowiska wynika między innymi z wyroku NSA z dnia 6 maja 1998 r. sygn. akt SA/Sz 1477/97 - publ. Zbiór orzecznictwa NSA w zakresie egzekucji administracyjnej, IS w Toruniu, Tom V, Toruń - październik 1998 r.). Dopiero prawidłowo wystawione tytuły wykonawcze mogą być podstawą skutecznie wszczętej egzekucji, która otwiera możliwość merytorycznej oceny przez organ egzekucyjny zarzutów zobowiązanych dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Skoro więc zaskarżone postanowienia organów obu instancji zapadły z naruszeniem prawa procesowego, konieczne było ich wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).