II GSK 100/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Joanna Kabat – Rembelska Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1733/05 w sprawie ze skargi R. U. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kopalin 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz R. U. kwotę 1305 zł (tysiąc trzysta pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z 20 grudnia 2005 r. (VI SA/Wa 1733/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. U. (dalej: wnioskodawca) na decyzję Ministra Środowiska z 8 lipca 2005 r. (nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wygaśnięcia koncesji, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu. Z akt sprawy wynika, że pismem z 8 czerwca 2004 r. wnioskodawca wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody Wrocławskiego z 20 lutego 1997 r. o przyznaniu koncesji nr [...] na wydobycie piasku na rzecz PPH A. Sp. z o.o. w całości lub w części dotyczącej działek, których właścicielem jest obecnie wnioskodawca. We wniosku wskazał, że spółka, na rzecz której wydano koncesję, nie posiada tytułu prawnego do części nieruchomości, a ponadto koncesjonowana działalność nie jest na nich prowadzona, wobec czego decyzja koncesyjna jest bezprzedmiotowa. Decyzją z 2 lipca 2004 r., nr [...] Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił żądaniu wnioskodawcy. Organ wskazał, że wnioskodawca nabył działki, które obejmowała decyzja o koncesji, już po wydaniu tej decyzji. Zdaniem Wojewody wnioskodawcy służy jedynie, zgodnie z art. 88 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo górnicze i geologiczne (Dz.U. Nr 27, poz. 96 ze zm.), (dalej: pr. geol i górn), roszczenie o ograniczenie za wynagrodzeniem prawa własności do tej nieruchomości lub jej części, niezbędnej do wykonywania działalności objętej koncesją. W wyniku wniesionego przez wnioskodawcę odwołania Minister Środowiska decyzją nr [...] z 8 października 2004 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 2 lipca 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przez co zostały naruszone przepisy art. 7 i 77 k.p.a. Organ powinien zwłaszcza ustalić, czy wnioskodawca legitymuje się interesem prawnym do złożenia wniosku o wygaśnięcie koncesji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda Dolnośląski wydał 24 stycznia 2005 r. decyzję o nr [...] na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzją tą odmówił żądaniu wnioskodawcy stwierdzenia wygaśnięcia koncesji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wnioskodawca nabył nieruchomość, która leży w granicach obszaru górniczego już po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie koncesji. Wnioskodawca złożył odwołanie od tej decyzji do Ministra Środowiska domagając się jej uchylenia w całości i orzeczenia o wygaśnięciu decyzji koncesyjnej w części dotyczącej działek będących jego własnością. W uzasadnieniu odwołania wnioskodawca wskazał, że postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji koncesyjnej oraz rozstrzygnięcie w tej sprawie dotyczy bezpośrednio jego praw. Organ I instancji pozbawiając go statusu strony naruszył art. 28 k.p.a. Ponadto przed wydaniem decyzji organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego dotyczącego struktury własnościowej nieruchomości objętej koncesją, co spowodowało naruszenie art. 18 § 1 pkt 3 pr. geol. i górn. oraz art. 7 k.p.a. Wnioskodawca dodał, że w czasie wystąpienia spółki A. z wnioskiem o udzielenie koncesji umowa dzierżawy gruntu była już tej spółce wypowiedziana na dzień 31 grudnia 1996 r., a decyzja o przyznaniu koncesji została wydana 20 lutego 1997 r. Zdaniem wnioskodawcy zgodnie z art. 28 § 1 pkt 2 pr. geol i górn. przedmiotowa koncesja wygasła, gdyż wygasło przysługujące Spółce A. prawo dzierżawy przedmiotowych działek i spółka nie ma jakichkolwiek praw do korzystania z nieruchomości. Decyzją z 8 lipca 2005 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Środowiska uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że wnioskodawca nie jest stroną w prowadzonym postępowaniu. Stroną nie może być właściciel nieruchomości objętej obszarem górniczym, zwłaszcza jeżeli do nabycia tej własności doszło już po uzyskaniu koncesji. Organ podzielił pogląd NSA wyrażony w przytoczonych orzeczeniach, że postępowanie w sprawie wygaśnięcia koncesji może toczyć się wyłącznie w stosunku do tego podmiotu do którego skierowana jest koncesja. W związku z tym, że postępowanie w sprawie wygaśnięcia koncesji zostało wszczęte przez podmiot nie będący stroną, podlegało ono umorzeniu. Wnioskodawca złożył na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie decyzji w całości i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji koncesyjnej nr [...] udzielonej na rzecz A. Sp. z o.o. w części dotyczącej działek będących własnością wnioskodawcy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. art. 162 k.p.a. w zw. z art. 28 oraz art. 27a pr. geol i górn. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że nabył prawo do dysponowania nieruchomościami, które jest ograniczone przez koncesję udzieloną na rzecz A. Sp. z o.o. Wnioskodawca wskazał, że koncesja wpływa na realizację jego praw i obowiązków i stwierdził, że nabył działki w celu eksploatacji piasku, jednak celu tego nie może osiągnąć ze względu na istnienie koncesji. Mając powyższe na uwadze podniósł, że jest stroną postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. W ocenie wnioskodawcy koncesja dotycząca działek będących jego własnością wydana na rzecz A. sp. z o.o. jest bezprzedmiotowa, gdyż spółka ta straciła tytuł prawny do nieruchomości. Zdaniem wnioskodawcy w przypadku, gdy koncesja nie jest wykorzystywana (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie) organ ma obowiązek w oparciu o art. 27a pr. geol i górn zbadać stan faktyczny i wydać odpowiednie rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie przywołując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Środowiska z 8 lipca 2005 r. W uzasadnieniu podkreślił, że sporną kwestią w rozpoznawanej sprawie jest to, czy wnioskodawca posiadał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 28 k.p.a. Sąd wyraził pogląd, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. Zgodził się ze wnioskodawcą, że mógł on być stroną w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji koncesyjnej ze względu na fakt, że jest właścicielem części nieruchomości, na której znajdują się złoża, których dotyczy udzielona spółce A. Sp. z o.o. koncesja. W ocenie Sądu wnioskodawca ma interes prawny w żądaniu wygaszenia koncesji, gdyż nie może w pełni realizować swoich uprawnień właścicielskich, będąc pozbawionym możliwości ubiegania się o koncesję na wydobywanie piasku. Istnienie koncesji na nieruchomości wnioskodawcy stanowi zdaniem Sądu ograniczenie jego praw podmiotowych jako właściciela. Sąd przyjął odmienne stanowisko niż prezentowane przez NSA w wyrokach z 17 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 966/01, z 14 września 2001 r., sygn. akt II SA 1230/01, i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt 6 II SA 298/03. Sąd w rozpoznawanej sprawie uznał, że stroną postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia koncesji może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji. Skutki takie w ocenie Sądu niewątpliwie dotyczą właściciela nieruchomości, gdyż wpływają na prawo dysponowania nieruchomością. Minister Środowiska wystąpił ze skargą kasacyjna na powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniósł w niej o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi R. U. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów: - art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej p.p.s.a., przez wydanie wyroku na podstawie przesłanek nie znajdujących oparcia w materiale sprawy, - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, - art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że R. U., jako właściciel nieruchomości zakupionych po uzyskaniu przez A. Sp. z o.o. koncesji na wydobywanie kopaliny, jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia tej koncesji, co w konsekwencji narusza zasadę równości zawartą w art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Środowiska podkreślił, że istnienie koncesji na nieruchomości wnioskodawcy nie stanowi ograniczenia jego prawa do dysponowania tą nieruchomością. Organ stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał spełniania przesłanek do uzyskania koncesji, w związku z czym zamiar uzyskania koncesji może być wyrazem jego interesu faktycznego, ale nie prawnego. Minister, powołując się na literaturę przedmiotu, zwrócił uwagę, że interes prawny musi być realny, konkretny i aktualny. Zdaniem Ministra nie można mówić o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., jeżeli jest on tylko przewidywalny w przyszłości. Organ wskazał, że wnioskodawca nie powołał żadnej podstawy prawnej, która miałaby uzasadniać jego interes prawny w zakresie zainicjowania postępowania zmierzającego do stwierdzenia wygaśnięcia koncesji. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji nie uzasadnił w sposób wyczerpujący dlaczego nie podziela stanowiska wyrażanego we wcześniejszych orzeczeniach NSA i WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądów administracyjnych jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały określone jako odnoszące się do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa procesowego, a mianowicie art. 133 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 28 k.p.a. W skardze kasacyjnej powołuje się również naruszenie art. 32 Konstytucji, jednakże bez bliższego uzasadnienia. W istocie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczą przyjęcia przez Sąd I instancji, że wnioskodawca powinien mieć przyznany status strony w postępowaniu administracyjnym, co daje mu uprawnienie do wszczęcia postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia koncesji nr [...] udzielonej PPH A. sp. z o.o. na wydobywanie kruszywa naturalnego na nieruchomości, będącej jego własnością. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej został wyrażony pogląd, że istnienie koncesji nie ogranicza prawa właściciela. Ograniczenie prawa własności w prawnym znaczeniu ma bowiem, stosownie do skargi kasacyjnej, miejsce wtedy, jeśli to prawo jest obciążone prawem podmiotowym przysługującym komuś innemu. Co prawda, istnienie koncesji na rzecz przedsiębiorcy wyklucza możliwość otrzymania koncesji przez wnioskodawcę, ale zamiary wnioskodawcy w tym względzie stanowią, według skargi kasacyjnej, tylko nieskonkretyzowane deklaracje, bowiem wnioskodawca nie wykazał, że spełnia jakąkolwiek przesłankę uzyskania koncesji. Tak więc, w skardze kasacyjnej stwierdza się, że pogląd o ograniczeniu przysługujących wnioskodawcy praw podmiotowych nie jest oparty na literze prawa. W szczególności, istnienie koncesji nie ogranicza prawa wnioskodawcy do rozporządzania nieruchomością. W skardze kasacyjnej został wyrażony zatem pogląd, że interes wnioskodawcy nie ma charakteru prawnego, ale faktyczny. Interes prawny powinien być bowiem realny, konkretny i aktualny, a nie tylko przewidywany w przyszłości, zwłaszcza że nie wiadomo, na czym by miał polegać. Zdaniem Ministra stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, odbiegające od dotychczasowego orzecznictwa sądowego, nie zawiera należytej argumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd przyjmowany powszechnie w dotychczasowym orzecznictwie, a także w przeważającej części doktryny prawa, że interes prawny, decydujący w świetle art. 28 k.p.a. o statusie strony w postępowaniu administracyjnym, powinien wynikać z norm prawa materialnego. Mogą to być przy tym nie tylko normy prawa administracyjnego, ale także prawa cywilnego. Właściciele nieruchomości są traktowani jako strony w postępowaniu administracyjnym, np. z zakresu prawa budowlanego, planowania przestrzennego lub ochrony środowiska. Jeśli chodzi o postępowanie administracyjne w przedmiocie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego należy stwierdzić, że jak wynika z art. 7 prawa geol. i górn. złoża kopalin znajdujące się w granicach przestrzennych nieruchomości gruntowych są częściami składowymi tych nieruchomości. Uprawnienia do działalności regulowanej przepisami prawa geologicznego i górniczego wywodzą się z prawa własności nieruchomości. W szczególności dotyczy to kopalin, które mogą być wydobywane metodą odkrywkową. (Por. wyrok NSA z 17.04.1998, II SA 1695/97, niepublikowany. Por też A. Lipiński, w: A. Lipiński, R. Mikosz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Warszawa 2003, komentarz do art. 7, pkt 4, 7, 12). Taka sytuacja występuje właśnie w rozpoznawanej sprawie. Koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż może być wydana na rzecz innej osoby niż właściciel, która się legitymuje się prawem do danego terenu (art. 18 ust. 1 pkt 3/ pr. geol. i górn). Ze względu jednak na wspomniane wyżej powiązania uprawnień do prowadzenia działalności normowanej w prawie geologicznym i górniczym z prawami właściciela, należy przyjąć, że właściciel ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym koncesji na wydobywanie kopalin. Takie stanowisko jest też reprezentowane w literaturze (por. A. Lipiński, op.cit., komentarz do art. 22, pkt 4). Należy przyjąć, że dotyczy to zarówno postępowania w sprawie przyznania koncesji, jak i innych postępowań, np. o zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności koncesji, czy wznowienie postępowania. Obejmuje to także postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia koncesji. Interes właściciela ma przy tym charakter prawny, a nie tylko faktyczny. Można się zgodzić z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że koncesja udzielona innej osobie nie ogranicza uprawnienia właściciela do rozporządzania daną nieruchomością. Ale już inne uprawnienie składające się na prawo własności w świetle art. 140 k.c., tj. korzystanie z nieruchomości, a w szczególności pobieranie pożytków i innych dochodów jest wówczas ograniczone lub wyłączone. Dla uznania istnienia interesu prawnego właściciela w tym postępowaniu, a tym samym przyznania statusu strony, jest bez znaczenia, jakie zamiary ma wnioskodawca po ewentualnym wygaszeniu koncesji, a także czy sam spełnia wymagania, aby otrzymać koncesję. Należy bowiem podkreślić, że przyznanie wnioskodawcy pozycji strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza jedynie, że będzie on mógł skutecznie wszcząć postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia koncesji (por. art. 61 § 1 i 3 k.p.a.), natomiast nie przesądza to o tym, jak się to postępowanie zakończy, czyli czy wniosek zostanie uznany za uzasadniony. Wyrażone tu stanowisko dotyczące pozycji właściciela w postępowaniu koncesyjnym dotyczącym wydobywania kopalin metodą odkrywkową było już wcześniej reprezentowane w orzecznictwie (por. przytoczony już wyrok NSA z 17.04.1998, II SA 1695/97, niepublikowany). Należy przy tym odnotować inne orzeczenia, w których odmówiono pewnym osobom statusu strony w postępowaniach dotyczących koncesji na działalność normowaną prawem geologicznym i górniczym. Trzeba jednak stwierdzić, że orzeczenia te odnosiły się do innych sytuacji, niż ta, która występuje w niniejszej sprawie. Tak więc, w wyroku NSA z 14.11.2001, II SA 1230/01, niepublikowanym, odmówiono statusu strony osobie, która nie miała żadnego tytułu do nieruchomości, a w szczególności nie była właścicielem nieruchomości objętej koncesją, ani nieruchomości sąsiadującej. Z kolei, stosownie do wyroku WSA w Warszawie z 5.08.2004, II SA 298/03, niepublikowanego, nie są stronami postępowania w sprawach koncesji górniczych osoby które wywodzą swoje uprawnienia z faktu zamieszkania na terenie obszaru górniczego. Inny pogląd, odmawiający właścicielowi nieruchomości pozycji strony w postępowaniu koncesyjnym, został natomiast wyrażony w wyroku NSA z 17.04.2002 II SA 966/01, niepublikowanym. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela tego poglądu, z przyczyn przedstawionych wyżej. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest prawidłowy i z tego względu, działając na zasadzie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.