VI SA/Wa 1513/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] i decyzje: Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...], Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone w punkcie 1 decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. S.A. w W. 1267 zł (tysiąc dwieście sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2005 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. w W. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2005 roku nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 17173.80 złotych za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy w pasie drogowym ul. B., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną decyzji wskazało art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 79, poz. 856 z 2001 r. z póz. zm./ oraz art. 40 ust. 1 pkt 3, ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych /Dz.U. nr 204, poz. 2086 z 2004r. z póź. zm./, uchwały nr 465/XXIII/04 rady Miasta Płocka z dnia 30 marca 2004 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego na terenie miasta Płocka /Dz. Urz. Woj. Mazow. nr 100, poz. 2457 z dnia 29 kwietnia 2004 roku/. Powyższa decyzja zapadła w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: Spółka P. Spółka Akcyjna powstała z mocy przekształcenia P. w spółkę akcyjną, w dniu [...] maja 1994 roku. Od [...] kwietnia 2002 roku występuje pod nazwą P. Spółka Akcyjna. Do lipca 2004 roku w P. przy ulicy K. był punkt handlowy spółki, który prowadził zatrudniony w spółce pracownik. Po tym okresie punkt ten prowadzi osoba fizyczna prowadząca własną działalność gospodarczą na podstawie umowy agencyjnej zawartej ze Spółką P. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2002 roku ówczesny pracownik spółki wystąpił o uzyskanie decyzji na umieszczenie w pasie drogowym ul. B. reklamy na okres od dnia 1 stycznia 2003 roku do dnia 31 grudnia 2003 roku. Dyrektor Zarządu Miejskiego Dróg w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2003 roku nr [...] zezwolił na zajęcie terenu celem umieszczenia reklamy na okres od 1 stycznia 2003 roku do 31 grudnia 2003 roku. W pkt. 4 decyzji wskazano, że w przypadku przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego lub zajęcia większej powierzchni niż określona w zezwoleniu MZD w P. naliczy karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej według stawek obowiązujących przy legalnym zajęciu drogi. W styczniu 2004 roku pracownik MZD informował telefonicznie stronę o tym, że z dniem 31 grudnia 2003 roku skończyło się zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez reklamę przy ul. B. w P. Wniosek o dalsze zajęcie przedmiotowego pasa drogowego nie wpłyną a reklama nadal zajmowała pas drogowy do dnia 30 czerwca 2004 roku i miała powierzchnię nie 2 m2, jak podano we wniosku, a 3, 48m2, co zostało stwierdzone w terenie i potwierdzone sporządzoną notatką sporządzoną przez pracownika MZD. Wniosek o zajęcie pasa drogowego ul. B. pod reklamę wpłynął w dniu 2 lipca 2004 roku z terminem zajęcia od 1 lipca 2004 do 31 grudnia 2004 roku i w tym przedmiocie wydana została decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego pod reklamę na ulicy B. w P. od dnia 1 lipca 2004 roku do dnia 31 grudnia 2004 roku. W dniu [...] sierpnia 2004 roku decyzją nr [...] została nałożona na P. S.A. w W. kara pieniężna w wysokości 17173.80 złotych. Na skutek wniesionego odwołanie przez P. S.A. w W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy i uprzednim wykonaniu wytycznych organu odwoławczego, Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] marca 2005 roku nr [...] nałożył na Firmę P. S.A. w W. karę pieniężną w wysokości 17173.80 złotych za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy o powierzchni 3,48m2 w terminie od 1 stycznia 2004 roku do 30 czerwca 2004 roku tj. za 182 dni, w pasie drogowym ulicy B. w P. na odcinku krajowym. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Organ I instancji wykazał, że w pasie drogowym ulicy B. w P., w okresie od 1 stycznia 2004 roku do 30 czerwca 2004 roku była usytuowana tablica będąca własnością spółki P. S.A. w W. bez zezwolenia zarządcy drogi. Art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymiera w drodze decyzji karę pieniężną, co oznacza, iż ma taki obowiązek. Wobec tego, że zaistniały okoliczności faktyczne przewidziane tym przepisem, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Okoliczność, że wniosek z dnia 31 grudnia 2002 roku pochodził od osoby nieuprawnionej w rozpoznawanej sprawie jest bez znaczenia. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2005 roku utrzymującą decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2005 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka P. S.A. w W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa a mianowicie: 1. art. 7 i 77 kpa poprzez błędną ocenę stanu faktycznego wpływającą na wynik sprawy przez bezpodstawne przyjęcie, że wydana decyzja z dnia [...] stycznia 2003 roku w oparciu o wniosek pochodzący od osoby nieuprawnionej nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Gdyby bowiem nie została wydana powyższa decyzja nie byłoby przedmiotu sprawy. Skarżący o reklamie znajdującej się w pasie drogowym dowiedział się dopiero w dniu 28 czerwca 2004 roku, po otrzymaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2004 roku, 2. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię tego przepisu przez przyjęcie, że skarżący zajął pas drogowy bez zezwolenia, 3. art. 28 kpa poprzez niezasadne przyjęcie, że P. S.A. w W. jest stroną tego postępowania, 4. art. 16 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną bez jej uchylenia lub zmiany. Skarżący podkreślił, że organ I instancji uwzględnił w całości jego odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2004 roku dotyczącej kary pieniężnej i decyzją z dnia [...] lipca 2004 roku uchylił własną decyzję. Zanim decyzja z dnia [...] lipca 2004 roku stała się ostateczną organ wydał nowa decyzję w dniu [...] sierpnia 2004 roku. W konkluzji wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji względnie ich uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Co więcej, art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakłada na sąd obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przesłanką zastosowania powyższego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym orzeczeniu, ale także je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien z urzędu rozpatrzyć, czy nie zachodzą podstawy uzasadniające zastosowanie powyższego przepisu. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów sąd stwierdził naruszenie prawa procesowego uzasadniającego uchylenie nie tylko decyzji zaskarżonej i utrzymującej nią w mocy decyzji organu I instancji, ale także decyzji poprzedzających te decyzje, podjętych w sprawie niniejszej. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że pierwsza decyzja o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 7710.00 złotych za umieszczenie w pasie drogowym ulicy B. w P. reklamy zapadła [...] czerwca 2004 roku. Dotyczyła ona okresu od 1 stycznia 2004 roku do 3 czerwca 2004 roku, powierzchni 2 m2 i została skierowana do P. S.A. w P. Odwołanie od tej decyzji wniosła P. S.A. w W., po doręczeniu jej jako stronie, w dniu [...] czerwca 2004 roku decyzji z dnia [...] czerwca 2004 roku. W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lipca 2004 roku uchylił w całości zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu stwierdził, że uwzględnił wszystkie zastrzeżenia ujęte w odwołaniu. Zanim powyższa decyzja stała się ostateczna, w dniu [...] sierpnia 2004 roku Prezydent Miasta P. wydał nową decyzję o nałożeniu kary pieniężnej na Firmę P. S.A. w W. w wysokości już 17173.80 złotych za umieszczenie w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi o powierzchni 3.48 m2 w okresie od 1 stycznia 2004 roku do 30 czerwca 2004 roku. Rację ma więc skarżący twierdząc, iż organ w tej samej sprawie orzekał ponownie. Decyzja z dnia [...] lipca 2004 roku nie wskazuje wprawdzie podstawy prawnej uchylenia w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2004 roku, ale jej rozstrzygnięcie oznacza, iż została ona wydana w trybie art. 132 kpa, a więc samokontroli. Zgodnie z art. 132 kpa, jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Powyższe uregulowanie stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. Od nowej decyzji służy stronom odwołanie. Przesłanka materialna samokontroli w postępowaniu odwoławczym przybiera postać uznania przez organ I instancji, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Ustalenie jej zaistnienia wymaga ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem decyzji nieostatecznej a następnie zestawienia ponownego rozstrzygnięcia z żądaniem strony. Należy więc przestrzegać tożsamości sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji i zestawić ją z żądaniami /zarzutami, wnioskami/ odwołującej się strony. Z odwołania skarżącej od decyzji z dnia [...] czerwca 2004 roku wynika, iż wnosiła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Tymczasem Prezydent Miasta P. uchylił wprawdzie zaskarżoną decyzję w całości, ale nie umorzył postępowania, co oznacza, że nie uwzględnił w całości odwołania. Uchylając zaskarżoną decyzję w całości i nie umarzając postępowania organ I instancji jedynie częściowo zmienił swoją decyzję. Częściowa zmiana przez organ I instancji decyzji, od której strona wniosła odwołanie zgłaszając także inne wnioski zmierzające do definitywnego zakończenia sprawy, nie mieści się w uprawnieniach określonych w art. 132 § 1 kpa. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 roku dotyczy innego okresu, innej powierzchni reklamy i w konsekwencji wyższej kwoty. Uchylając decyzją z dnia [...] lipca 2004 roku decyzję z dnia [...] czerwca 2004 roku i wydając drugą w dniu [...] sierpnia 2004 roku, Prezydent Miasta P. wykorzystał instytucję samokontroli do uzupełnienia zaskarżonej decyzji i sprostowania zawartych w niej pomyłek poprzez uchylenie pierwotnej i wydanie nowej. W zaistniałej sytuacji obowiązkiem Prezydenta Miasta P. było przekazanie odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu zgodnie z art.133 kpa. W sytuacji, gdy organ I instancji uznaje, że odwołanie zasługuje tylko częściowo na uwzględnienie nie może swojej decyzji uchylić lub zmienić na podstawie art. 132 kpa. Odwołanie z dnia [...] lipca 2004 roku stanowiące podstawę procesu samokontroli, a więc uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2004 roku zostało także potraktowane jako odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 roku. Dowodzi tego brak adnotacji o doręczeniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 roku. W aktach administracyjnych brak innego odwołania, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołanie rozpoznało, nie wskazując w wydanej decyzji z dnia [...] września 2004 roku, o które odwołanie chodzi. Zarówno w decyzji z dnia [...] września 2004 roku jak i decyzji z dnia [...] maja 2005 roku uszło uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie przez Prezydenta Miasta P. przepisu art. 132 kpa a także pozostałych przepisów dotyczących odwołań, w szczególności art. 127, 129 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznawało sprawę w trybie odwoławczym tak jak gdyby decyzje z dnia [...] czerwca 2004 roku i [...] lipca 2004 roku nie istniały. Tymczasem decyzja z dnia [...] lipca 2004 roku wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w sposób wyżej opisany, naruszone zostały także przepisy dotyczące odwołań, co w konsekwencji skutkuje wadliwością opisanych w wyroku decyzji. Naruszenie przez oba organy przepisów postępowania w opisany wyżej sposób a mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyni przedwczesnym rozważania dotyczące zarzutów merytorycznych. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji nada bieg odwołaniu z dnia [...] lipca 2004 roku od decyzji z dnia [...] czerwca 2004 roku mając na uwadze powyższe rozważania i uwzględni zawarte w nich wnioski. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w wyroku. Wobec uwzględnienia skargi sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a., orzekł w przedmiocie wykonalności uchylonych decyzji, stwierdzając, iż nie podlegają one wykonaniu. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.