II SA/Gl 444/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie WSA Rafał Wolnik, WSA Iwona Bogucka (spr.), Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] Przedsiębiorstwo A w Ż. wystąpiła do Starosty Powiatowego w Ż. o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie cmentarza komunalnego w Ż. przy ul. S. wraz z infrastrukturą towarzyszącą i układem dróg dojazdowych, na działkach wg dołączonego wykazu. Do wniosku dołączone zostały: wykaz z opiniami i uzgodnieniami, decyzja o warunkach zabudowy oraz oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Wedle dołączonego wykazu, wniosek dotyczył działek o numerach: [...]. Pismem datowanym [...] zawiadomiono o wszczęciu postępowania strony, właścicieli sąsiednich nieruchomości wedle wykazu. Wykazu tego brak w aktach sprawy. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomienia wynika, że K. N. i M. N. nie podjęli zawiadomienia w terminie. Zawiadomienie to zostało wysłane na adres w Ż. przy ul. S. [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta Ż. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla cmentarza komunalnego wraz z infrastrukturą i drogami dojazdowymi, zlokalizowanego w Ż. przy ul. S. na działkach wg odrębnego wykazu. W decyzji określono m.in., że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 18 ust. 2 ustawy prawo budowlane, obejmuje działki wedle odrębnego wykazu. W aktach sprawy brak jest jednak zarówno wykazu działek objętych inwestycją, jak i wykazu działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Decyzja organu I instancji, wysłana m.in. dla K. i M. N. na adres w Ż., została zwrócona jako nie podjęta w terminie [...]. W następnej kolejności Starosta ustalił, iż właściciele działki nr [...] K. N. i M. N. mieszkają odpowiednio w Ż. przy ul. S. [...] oraz w B.-B. przy ul. W. [...] (M. N.). Doręczone ponownie decyzje zostały odebrane [...]. [...] M. N., po zapoznaniu się z aktami sprawy złożył odwołanie od decyzji Starosty Ż., powołując się na brak udziału w przeprowadzonym postępowaniu, co narusza zasady ogólne procedury administracyjnej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda Ś. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że decyzja jest zgodna z art. 32, 33 i 34 ustawy prawo budowlane. W obrocie prawnym pozostaje ważna do [...] decyzja Burmistrza Miasta Ż. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Zamierzenie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z projektem przedłożono wymagane uzgodnienia i opinie, m.in. potwierdzające, iż zgodnie ze sporządzonym raportem o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia, nie powoduje ono pogorszenia stanu środowiska i nie będzie negatywnie wpływać na zdrowie ludzi i stan środowiska. Odnośnie zarzutu pozbawienia strony udziału w postępowaniu stwierdzono, że obok opublikowania w tym zakresie obwieszczenia, zawiadomiono odwołujących się indywidualnie, korzystając z danych zawartych w rejestrze ewidencji gruntów na adres w Ż. przy ul. S. [...]. Po ustaleniu, w oparciu o dane dotyczące opłat za działkę, odmiennego adresu przyznano, iż strona nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, jednakże nie nastąpiło to z winy organów. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. N. podtrzymał zarzut sformułowany w odwołaniu, dotyczący braku powiadomienia o toczącym się postępowaniu. W trakcie rozprawy przed Sądem w dniu 14 grudnia 2005 r. skarżący oświadczył, że już w roku [...] ujawnił swoje dane jako właściciela działki i organy były obowiązane jego adres prawidłowo ustalić. Zarzucił, iż decyzja Starosty została mu doręczona bez wykazu działek, stąd nie miał możliwości ustalenia, o którą z jego działek chodzi i jaka jest jej odległość od cmentarza. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zwrócił się do organu odwoławczego o nadesłanie załączników do decyzji Starosty Ż. w postaci wykazów działek objętych inwestycją oraz działek objętych obszarem oddziaływania obiektu, jak również załącznika do decyzji Burmistrza Ż. z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w postaci wykazu działek objętych inwestycją. W odpowiedzi organ odwoławczy wyjaśnił, że nie dysponuje dodatkowymi dokumentami do sprawy i w jego ocenie cały materiał został przekazany sądowi wraz ze skargą. Dodatkowo przesłany został załącznik nr [...] do decyzji Burmistrza Ż. z [...] zawierający wykaz działek objętych inwestycją. Wykaz ten wymienia działki o numerach: [...]. `Z zatwierdzonego projektu budowlanego k. 1 projektu cmentarza komunalnego wynika, że teren planowanego cmentarza obejmuje działki o numerach: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Złożona skarga odniosła skutek, jednakże nie z powodów podniesionych przez skarżącego. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji w sytuacji, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozważanym przypadku skarżący nie został powiadomiony o wszczęciu i prowadzeniu postępowania. Została mu jednak ostatecznie doręczona decyzja organu I instancji, co umożliwiło mu skuteczne złożenie odwołania. Organ odwoławczy jest organem merytorycznie rozpatrującym sprawę, strona mogła zatem zgłosić swe uwagi i zastrzeżenia, chronić swój interes prawny przed naruszeniem. Złożone odwołanie, podobnie jak skarga, nie zawiera jednak jakichkolwiek merytorycznych zarzutów pod adresem wydanego rozstrzygnięcia, koncentrując się na fakcie nie doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Z okoliczności sprawy nie wynika, by skuteczne doręczenie skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie mogło mieć istotny wpływ na jego wynik, skoro skarżący nie podnosił argumentów przeciwko planowanej inwestycji. Sąd nie jest jednak, stosownie do przepisu art. 134 § 1 Poppsa, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co umożliwia dokonanie kompleksowej kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Dokonując takiej weryfikacji zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że nie może ona zostać utrzymana w obrocie prawnym albowiem narusza przepisy prawa budowlanego dotyczące udzielania pozwoleń na budowę. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Robotami budowlanymi jest m.in. budowa, przez którą należy rozumieć wykonywanie obiektu w określonym miejscu (art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane). Istotnym elementem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jest zatem określenie w niej miejsca prowadzenia robót, czyli określenie działek, na których prowadzona będzie inwestycja. W stosunku do tak zindywidualizowanych działek inwestor powinien legitymować się prawem do dysponowania nimi na cele budowlane. Za niezgodne z prawem uznać zaś należy udzielenie pozwolenia na budowę, w treści którego brak jest precyzyjnego określenia miejsca realizacji inwestycji. Wadliwość w tym zakresie przekłada się również na trudność, bądź też niemożliwość określenia działek, znajdujących się w strefie oddziaływania obiektu. Należy podkreślić, że w kontrolowanym przypadku nie zostały w decyzji o pozwoleniu na budowę określone precyzyjnie działki objęte inwestycją. Jakkolwiek decyzja Starosty Ż. z dnia [...] przewiduje, iż jej integralną część stanowią dwa wykazy: działek na których planowana jest inwestycja i działek leżących w obszarze oddziaływania obiektu, to wykazy takie nie zostały sporządzone i nie znajdują się w aktach. W ten sposób organ I instancji nie określił de facto terenu, na którym ma być realizowany cmentarz. Brak ten nie może zostać usunięty w pośredni sposób, poprzez analizę znajdujących się w aktach dokumentów, albowiem to decyzja o pozwoleniu powinna jednoznacznie określać jakich nieruchomości dotyczy. Nadto można wskazać, że znajdujące się w aktach wykazy sporządzone przez inwestora nie ustalają terenu inwestycji w sposób jednoznaczny. Istnieje w szczególności sprzeczność między wykazem działek objętych inwestycją, dołączonym przez inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę, a wykazem zawartym w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Wnioskiem nie jest objęta ujawniona w projekcie działka [...], natomiast projekt w części opisanej nie obejmuje działek wymienionych we wniosku o wydanie pozwolenia, oznaczonych numerami: [...]. Wątpliwości w tym zakresie nie jest w stanie usunąć również treść załącznika nr [...] do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem, jak wynika z jego treści, obejmuje on działki sąsiadujące z terenem inwestycji. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Ś. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, pozytywnie weryfikując treść projektu budowlanego, jego kompletność, zgodność inwestycji z planem. Zupełnie uszła jednak uwadze organu odwoławczego kwestia podniesiona wyżej, dotycząca kompletności samego pozwolenia na budowę. Orzekając ponownie w sprawie, organ odwoławczy jako organ uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, winien usunąć stwierdzoną wadliwość. Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt a w związku z art. 134 § 1 i 152 Poppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 209 w związku z art. 200 i 206 ustawy.