II SA/Wr 1970/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska – (spr.) WSA Teresa Cisyk Sędziowie: asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego funkcjonariusza zwalnianego ze służby więziennej oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. utrzymał w mocy decyzję personalną Nr [...] z dnia [...] Dyrektora Zakładu Karnego w S. w przedmiocie przyznania M. P. odprawy na okres służby, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz świadczenia pieniężnego odpowiadającego wysokości uposażenia pobieranego na ostatnio zajmowanym stanowisku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ustalił, że Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją personalną z dnia 10 lipca 2003r. Nr [...] zwolnił M. P. ze Służby Więziennej z powodu orzeczenia przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby uznając, że w świetle art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z 26.04.1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1716) stanowiło to obligatoryjną przesłankę zwolnienia funkcjonariusza ze służby. W związku z decyzją o zwolnieniu ze służby organ I instancji decyzją personalną z dnia [...] Nr [...] przyznał M. P. odprawę za 17 lat, 6 miesięcy, 21 dni służby w wysokości 20.720 zł, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wymiarze 70 dni w kwocie 12.286,53 zł, a ponadto zarządził wypłacanie funkcjonariuszowi co miesiąc przez okres jednego roku świadczenia pieniężnego w wysokości 3.7000 zł, odpowiadającego uposażeniu pobieranego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał przepisy art. 31 ust. 1 pkt 4, ust. 2, art. 110 ust. 1 art. 111 ust. 1, art. 113 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej, w decyzji tej wyjaśniono równocześnie, że uposażenie stałe M. P. na ostatnio zajmowanym stanowisku wynosiło 3.700 zł, w tym uposażenie zasadnicze 1.876 zł, wysługa lat w wysokości 25 % stanowiła kwotę 469 zł, dodatek za stopień 935 zł, dodatek służbowy 420 zł. Jednocześnie wskazano sposób wyliczenia należnych skarżącemu kwot, i tak: wysokość odprawy, zgodnie z art. 111 cyt. ustawy przy stażu strony stanowiła 5,6 krotność kwoty 3.700 zł, a wysokość ekwiwalentu za urlop, zgodnie z art. 110 ust. 1 pkt 2 ustawy i ustalonym współczynniku wynosiła 12.286 zł i została wyliczona zgodnie z algorytmem – uposażenie zasadnicze w kwocie 3.700 zł x współczynnik do ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy w wysokości 21,08 x ilość dni niewykorzystanego i przysługującego stronie urlopu wypoczynkowego – 70. W odwołaniu od decyzji organu I instancji M. P. zażądał przyznania mu z dniem zwolnienia ze służby większego dodatku służbowego powołując się na obietnice przełożonych w tej sprawie oraz zażądał weryfikacji wysokości kwoty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według współczynnika 20,92. Organ odwoławczy argumentował, że przepisy art. 100 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137) stanowią, iż funkcjonariuszowi przysługuje dodatek o charakterze stałym w postaci dodatku służbowego wysokości 50 % otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień, a wysokość tego dodatku uzależniona jest od wyników uzyskiwanych w służbie, posiadanych kwalifikacji zawodowych oraz charakteru i zakresu wykonywanych zadań służbowych, a w szczególności powierzenia nowych lub dodatkowych zadań lub obowiązków służbowych, jednocześnie wyjaśniając, że wskazane przepisy nie przewidują uprawnienia funkcjonariuszy do wnioskowania wysokości czy też podwyżki dodatku służbowego ani możliwości ustalania wysokości lub podwyższania takiego dodatku na wniosek funkcjonariusza. Organ odwoławczy podniósł jednocześnie, że w toku postępowania wyjaśniającego nie potwierdziły się twierdzenia strony o rzekomej obietnicy przełożonych, dotyczących podwyższenia dodatku służbowego. Natomiast wyjaśnił, że przepisy pragmatyki służbowej nie określają sposobu wyliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Wysokość tego współczynnika corocznie jest ustalana przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, i tak na rok 2003 ustalono współczynnik na poziomie – 21,08, co przekazano wszystkim podległym jednostkom do stosowania pismem [...] z dnia 2 grudnia 2002r. Reasumując Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej uznał, że w rozpatrywanym przypadku prawidłowo wyliczono wysokość należności przysługującemu skarżącemu w związku ze zwolnieniem ze służby. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu M. P. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji zarzucając rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego wskazanych w przepisach art. 6,7,8,9,11 KPA oraz art. 75, 77,§ 1, 78 , 80, 107 § 1 i 3 KPA, podnosząc, że wydanie decyzji w trybie odwoławczym nastąpiło bez przeprowadzenia właściwego postępowania administracyjnego i na podstawie przesłanek, których prawo nie przewiduje oraz wskazując, iż uzasadnienie decyzji nie uwzględnia wielu przesłanek niezbędnych do jej podjęcia. Skarżący podniósł dodatkowo, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z przyjętym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz stanowiskiem doktryny. Jest dla niego szczególnie dotkliwa w części odnoszącej się do dodatku służbowego i konsekwencji z tym związanych, jest także wadliwa z uwagi na przyjęty współczynnik służący do ustalania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Skarżący wskazał również na niechęć organów Służby Więziennej do przyznawania maksymalnego dodatku ze względów pozamerytorycznych, a wyrażających się lekceważeniem wniosków strony udowadniających, że skarżący spełnia warunek (jest uprawniony) do ustalenia należnego dodatku służbowego w maksymalnej wysokości 50%. W pismach procesowych z dnia 31 lipca 2004r., 26 kwietnia 2005r. skarżący wniósł o zbadania przez sąd zgodności z konstytucja RP przepisów ustawy o Służbie Więziennej oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy ze szczególnym uwzględnieniem § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 7 lutego 2002r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia funkcjonariuszy służby więziennej i w związku z tym o zawieszenie postępowania sądowego. W piśmie procesowym z dnia 4 maja 2005r, skarżący wniósł o przeprowadzenie przez sąd postępowania dowodowego pominiętego przez organy administracyjne orzekające w sprawie, w piśmie z dnia 18 maja 2005r. o ocenę postępowań przeprowadzonych przez organy I i II instancji podkreślając, że jego przypadek skoncentrowany jest na dyskryminacji funkcjonariusza stosownie do zasady, że to zawsze przełożony ma rację . W odpowiedzi na skargę oraz piśmie procesowym z dnia 24 października 2005r. organ wniósł oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji dodatkowo wyjaśniając, że Dyrektor Generalny Służby Więziennej w piśmie z 31 stycznia 1997r. nr [...] określił zasady wyliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, przy odpowiednim zastosowaniu przepisów rozporządzenia Ministra Pracy, Płacy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U. nr 2 poz. 14). Podniósł, że współczynnik do ustalania ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w roku 2003 wskazano w piśmie z 2 grudnia 2002r. Nr [...] podając, iż wynosi on 21,08. Ponownie organ wyjaśnił, że według stanu na dzień zwolnienia ze służby skarżący nie wykorzystał 70 dni urlopu bieżącego, w związku z czym przyznano mu i wypłacono ekwiwalent pieniężny w kwocie 12.286,53 zł wyliczony jako iloczyn wynagrodzenia za 1 dzień urlopu oraz ilości niewykorzystanego urlopu. W piśmie procesowym z 24.10.2005r. organ przedstawił równocześnie szczegółowe zasady określenia przedmiotowego współczynnika dotyczącego 2003 roku, oraz zwrócił uwagę że przedmiotem odrębnej sprawy sądowoadministracyjnej jest decyzja w przedmiocie przyznanego stronie dodatku służbowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie odnotować należy, że ponieważ skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność stosowania wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ten sposób sąd kontrolując administrację publiczną nie zostaje włączony proces administrowania, nie staje się organem administracyjnym wyższej instancji wydającym rozstrzygnięcia merytoryczne, co nie byłoby możliwe do pogodzenia z konstytucyjną pozycją i zadaniami sądów. Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż sąd administracyjny ocenia, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta odpowiada wymogom prawa. Dla oceny zasadności skargi, istotne znaczenie ma ustalenie trafności zastosowania przez organy wykładni przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz.1761 z późn. zm. – zwaną dalej ustawą) w odniesieniu do stwierdzonego stanu faktycznego sprawy. Przepisy powołanej ustawy w rozdziale 7 zatytułowanym "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne funkcjonariuszy" zawierają regulację związaną z wysokością odprawy przysługującej funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby. Katalog świadczeń pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi zawiera art. 104 ustawy przewidując między innymi w punkcie 6 ust. 1 cyt. przepisu świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby. Natomiast zgodnie z art. 110 ust. 1 powołanej ustawy funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 1, 2,5,6, oraz ust. 3 pkt 1 i 3-7 otrzymuje: - odprawę - ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz urlopy zaległe - zryczałtowany równoważnik pieniężny za niewykorzystany w danym roku przejazd, o którym mowa w art. 72 - zwrot kosztów przejazdu do obranego miejsca zamieszkania w kraju dla siebie, małżonka oraz dzieci a także zwrot kosztów przewozu urządzenia domowego według zasad obowiązujących przy przeniesieniach służbowych. Wysokość odprawy dla funkcjonariusza w służbie stałej równa się wysokości trzymiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Odprawa ulega zwiększeniu o 20 % uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby, aż do wysokości sześciomiesięcznego zasadniczego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym. Okres służby przekraczający 6 miesięcy liczy się jako pełny rok – art. 111 ust.1 ustawy. Niespornym w sprawie jest, iż podstawą zwolnienia M. P. ze służby stanowił przepis art. 39 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy, wobec orzeczenia przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby w Służbie Więziennej. Niespornym również jest, iż uposażenie zasadnicze skarżącego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku wynosiło 3.700 zł, w tym, uposażenie zasadnicze – 1.876 zł, dodatek za wysługę lat w wysokości 25% uposażenia zasadniczego – 469 zł, dodatek za stopień – 935 zł, dodatek służbowy – 420 zł. Zatem wysokość odprawy stosownie do powołanego art. 111 ust. 1 ustawy winna wynosić 5,6 krotność kwoty uposażenia przysługującego skarżącemu. Również niesporną w rozpoznawanej sprawie pozostaje okoliczność, że skarżącemu w związku ze zwolnieniem ze służby przysługiwało prawo do ekwiwalentu za niewykorzystanych 70 dni urlopu wypoczynkowego. Przepisy ustawy ani aktów wykonawczych nie wskazują sposobu wyliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W tym miejscu należy się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, że na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej do zakresu Dyrektora Generalnego Służby Więziennej należy ustalanie metod i form wykonywania zadań służbowych przez funkcjonariuszy w zakresie nieobjętym przepisami ustawy. W związku z tym, Dyrektor Generalny uprawniony był do określenia zasad wyliczania przedmiotowego ekwiwalentu, przy odpowiednim zastosowaniu przepisów rozporządzenia Ministra Pracy Płacy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U. Nr 2, poz. 14). Przepisy § 19 rozporządzenia przewidują, że współczynnik służący do ustalenia ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego przez pracownika urlopu wypoczynkowego ustala się odrębnie w każdym roku kalendarzowym i stosuje przy obliczaniu ekwiwalentu, do którego pracownik nabył prawo w ciągu tego roku kalendarzowego. Wysokość współczynnika ustala się odejmując od liczby dni w danym roku kalendarzowym łączną liczbę przypadających w tym roku niedziel i świąt oraz dni wolnych wynikających z rozkładu czasu pracy w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy, a otrzymany wynik dzieli przez 12. Mając na uwadze powyższą regulację Dyrektor Generalny Służby Więziennej w piśmie z dnia 2 grudnia 2002r. [...] podał, że współczynnik do ustalania ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w roku 2003 wynosił 21,08. Konsekwentnie, przedmiotowy współczynnik wyliczono przez odjęcie od liczby dni w roku kalendarzowym (365) łącznej liczby przypadających w tym roku niedziel, świąt i dni wolnych od pracy (52 niedziele, 50 soboty oraz 10 dni świątecznych) razem – 112 dni, a otrzymany wynik podzielono przez 12. W rezultacie, ekwiwalent skarżącego za 70 dni urlopu winien stanowić kwotę 12.286 zł, przy uwzględnieniu, iż uposażenie skarżącego w dniu zwolnienia ze służby wynosiło 3.700zł, (tym samym wynagrodzenie za jeden dzień urlopu wypoczynkowego wynosiło 175,52 zł) i przy wysokości ustalonego współczynnika zgodnie z zasadami wynikającymi z § 19 rozporządzenia Ministra Pracy Płacy i Polityki Socjalnej – 21,08. Zatem tak ustalony współczynnik, a tym samym zaskarżona decyzja w części dotyczącej ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany przez skarżącego urlop wypoczynkowy jest zgodna z przepisami ustawy o służbie więziennej (art. 110 ust 1 pkt 2) oraz rozporządzenia Ministra Pracy Płacy i Polityki Socjalnej z 8.01.1997r. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja określała jedynie świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby w oparciu o art. 111 ust. 1 cyt. ustawy przewidującym wysokość odprawy dla funkcjonariusza w służbie stałej odpowiadającą trzymiesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie kształtując wysokości poszczególnych składników tego uposażenia. Podnieść należy, że rodzaje dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego otrzymywanych przez funkcjonariuszy określa przepis art. 100 ustawy, oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 7 lutego 2002r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137), przewidując m.in. w ust. 1 pkt 3 dodatek służbowy. Z lektury akt wynika (treści zaświadczenia Głównego Księgowego Zakładu Karnego Nr [...] w S.), że skarżący otrzymywał przed dniem zwolnienia ze służby dodatek służbowy w wysokości 420 zł, i w takiej wysokości dodatek służbowy został uwzględniony przy obliczaniu wysokości uposażenia przysługującego M. P. na ostatnio zajmowanym stanowisku. Wysokość kwestionowanego przez skarżącego dodatku służbowego nie była przedmiotem odrębnego orzekania przez organy obu instancji w decyzjach określających świadczenie związane zwolnieniem ze służby, a tym samym nie mogła zostać poddana kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie, tym bardziej, że w tej sprawie (nieprzyznania dodatku służbowego w maksymalnej wysokości) toczy się odrębne postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu. Uwzględniając powyższe, należy uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), należało orzec jak na wstępie.