II OSK 378/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./ Ewa Krawczyk Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 922/05 w sprawie ze skargi Z. i M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 922/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Z. i M. W. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] marca 2005 r., Nr [...] Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność decyzji Burmistrza S. z dnia 15 grudnia 2003 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i T. C. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną na działce w P. przy ul. K. W ocenie organu nadzorczego z zatwierdzonej dokumentacji projektowej wynikało, że projekt dotyczył budynku inwentarskiego, przy czym projekt został opracowany w oparciu o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone dla budynku gospodarczego. Rozbieżności między tytułem projektu jako "budynku gospodarczego", a jego treścią były wyraźnie widoczne, a organ zatwierdzając projekt miał obowiązek zwrócić na nie uwagę, gdyż przepisy techniczne regulujące odległości budynków od studni, czy ujęć wodnych, inaczej traktowały budynki gospodarcze, a inaczej inwentarskie. Po rozpatrzeniu odwołania M. i T. C. od powyższej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia 15 grudnia 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przesądzające znaczenie ma treść projektu budowlanego i że w istocie w pozwoleniu na budowę zatwierdzono projekt budowlany inwentarski. Organ odwoławczy podniósł także, iż w sprawie nie doszło do naruszenia § 31 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ przepis ten nie odnosi się do sytuacji zastanej w niniejszej sprawie, tzn. pozwolenia na budowę budynku przy istniejącej już wcześniej studni. Nie zostały naruszone także inne przepisy powyższego rozporządzenia. Na powyższą decyzję Z. i M. W. złożyli skargę do sądu administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna. W ocenie Sądu I instancji kontrolowana decyzja została wydana z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Naruszenie powyższych przepisów w ocenie Sądu polega na tym, że organ nie czyniąc własnych ustaleń faktycznych rozstrzygnął sprawę merytorycznie, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd podniósł, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalającej możliwość zabudowy działki jedynie budynkiem gospodarczym. W związku z powyższym Sąd stanął na stanowisku, że powyższa niezgodność narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W dalszej części uzasadnienia Sąd zawarł wskazania co do dalszego postępowania administracyjnego, stwierdzając, że wymaga ustalenia, czy na danym terenie możliwe było posadowienie budynku inwentarskiego. Należy także wyjaśnić, czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące ochrony środowiska oraz czy niezachowanie odległości pomiędzy budynkiem inwentarskim a istniejącą na sąsiedniej działce studnią i budynkiem mieszkalnym narusza w sposób rażący przepisy techniczno-budowlane. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli uczestnicy postępowania M. i T. C., wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi na decyzję administracyjną, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wnieśli nadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przez bezzasadne zarzucenie organowi odwoławczemu błędu subsumcji i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), a w szczególności § 31 ust. 1 przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że adresatem tej normy jest inwestor budynku gospodarczego (inwestorskiego), zamiast inwestora studni. Zarzucono także pominięcie § 12 ust. 7 ww. rozporządzenia, mającego zastosowanie przy sytuowaniu budynku inwentarskiego lub zrównanego z nim w tym względzie gospodarczego. W ocenie wnoszących skargę kasacyjną uczestników § 31 ust. 1 powyższego rozporządzenia odnosi się w niniejszej sprawie do inwestorów studni, natomiast inwestorzy budynków inwentarskich i zrównanych z nimi pod względem sytuowania budynków gospodarczych są adresatami normy § 12 ust. 7 rozporządzenia. Dodatkowo podniesiono, że Sąd wyszedł poza bezsporny stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym i zlecił badanie nowego faktu, a mianowicie dopuszczalności posadowienia budynku inwentarskiego w pobliżu rzeki. W rzeczywistości fakt taki nie ma miejsca, gdyż nieruchomość uczestników sąsiaduje jedynie z nieczynnym od dziesiątków lat, zarośniętym roślinnością korytem rzeki Strawy. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania: – art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez rozstrzygnięcie zaskarżonym wyrokiem poza "granicami sprawy", które to granice wyznacza przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W następstwie tego uchybienia zawarto w motywach rozstrzygnięcia oceny prawne co do istoty decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nieadekwatne do przedmiotu sprawy wskazań co do dalszego postępowania, co wiąże się z obrazą art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; – art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska skarżącego uczestnika (wspólnego dla obojga wnoszących skargę kasacyjną), wyrażonego w piśmie procesowym z dnia 25 lipca 2005 r. i pominięcie zarzutów w nim zawartych; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi, mimo, że postępowanie przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego nie było dotknięte żadną z wad objętych tym przepisem i w konsekwencji zarzucono obrazę art. 151 powyższej ustawy przez jego niezastosowanie. W skardze kasacyjnej sformułowano nadto zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niezaaprobowanie stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tego przepisu przez organ I instancji. Pismem z dnia 14 marca 2006 r. Z. i M. W. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Jest związany zarzutami skargi. Zarzutów tych nie może domniemywać. Z urzędu bierze pod uwagę jedynie okoliczności, które przemawiają za ewentualną nieważnością postępowania przed sądem pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie okoliczności takie nie miały miejsca przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, iż zgłoszone zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Usprawiedliwionych podstaw nie mają podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w sytuacji gdy wnoszący ten zarzut ograniczyli się do przywołania ww. przepisu, bez wskazania jakie konkretnie przepisy postępowania zostały przez Sąd pierwszej instancji w tej mierze naruszone, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba stwierdzić, że za takie nie mogą być uznane przywołane w skardze przepisy art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji rozstrzygał w granicach danej sprawy (nieważności przedmiotowej decyzji w rozumieniu art. 156 K.p.a.), a samo pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska skarżących nie może stanowić o takim naruszeniu prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Również zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji, stosownie do dyspozycji tej regulacji prawnej, doszedł do przekonania o potrzebie oceny zgodności przedmiotowego pozwolenia na budowę (projektu budowlanego) z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pod kątem spełnienia wymagań warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także wymagań wynikających z innych przepisów prawa, aby w konsekwencji uznać sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 156 K.p.a. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.