II SA/Wa 408/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia WSA - Marek Pietras, Sędzia WSA - Eugeniusz Wasilewski, Protokolant - Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. na czynność Teatru [...] w W. w przedmiocie Biuletynu Informacji Publicznej postanawia -odrzucić skargę- Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2004 r. skarżąca [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. wystąpiła do Dyrektora Naczelnego Teatru [...] w W. o unieważnienie konkursu w przedmiocie wykonania projektu portalu internetowego, gdyż, jak wskazała, konkurs ten nie został opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej. Jednocześnie, w tym samym wniosku, w punkcie drugim Spółka wnioskowała o "udostępnienie informacji publicznej w zakresie działań podjętych (...) przez (...) (Dyrektora Naczelnego) mających na celu zbudowanie Biuletynu Informacji Publicznej, oraz o ewentualnym jego adresie." Teatr [...] nie uwzględnił wniosku Spółki o unieważnienie konkursu na portal internetowy, o czym poinformował skarżącą, podając powody nieuwzględnienia tego wniosku, w piśmie z dnia 25 sierpnia 2004 roku. Następnie pismem z dnia 3 września 2004 r. skarżąca ponownie wezwała Teatr [...] do unieważnienia konkursu, o którym mowa wyżej oraz do "wykonania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązku wynikającego z przepisów prawa tj. utworzenia Biuletynu Informacji Publicznej (...) zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej (...)". Teatr [...] w odpowiedzi z dnia 23 września 2004 r. podtrzymał stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia [...] sierpnia 2004 r. [...] i jednocześnie, odnosząc się do kwestii dostępu do informacji publicznej, wskazał, że interesujące skarżącą informacje odnaleźć można na stronie internetowej pod adresem [...] Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniła czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżąca wskazała przy tym, że czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jest w tym przypadku, jej zdaniem, wykonanie Biuletynu Informacji Publicznej, przy czym podnosi, że w jej ocenie czynność ta wykonana została przez Teatr [...] w W. z naruszeniem prawa. W istocie Spółka kwestionuje więc prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej przez wymieniony podmiot. Teatr [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie i wskazał na argumenty podniesione w powołanych pismach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. nie jest odmowa udostępnienia informacji publicznej lecz prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej przez Teatr [...] w W. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. oraz bezczynność organów w tych przypadkach. Zasadniczy problem w tej sprawie sprowadzał się do wykładni i zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazać należy, że w powołanym przepisie jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniach administracyjnych, jednakże podejmowanych, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, w sprawach indywidualnych, a więc skierowanych do określonych adresatów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że za czynność, na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, uznać można wyłącznie czynność skierowaną do oznaczonego podmiotu, dotyczącą ściśle uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a samo to uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej każdy obywatel ma prawo do informacji publicznej. Prawo to wynika bezpośrednio z art. 61 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Zgodnie z ust. 2 powołanego artykułu, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Odnosząc się do art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazać należy, że zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane są szczegółowo w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Artykuł 2 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje trzy zasadnicze formy udostępniania informacji publicznej. Są to zgodnie z art. 7: 1. ogłaszanie informacji publicznej, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8, 2. udostępnianie, o którym mowa w art. 10 i art. 11, tj. na wniosek oraz w formie wyłożenia lub wywieszenia, bądź poprzez zainstalowanie w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z informacją, 3. wstępu na posiedzenia organów i udostępnianie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Udostępnianie informacji publicznej w sposób wskazany w punkcie pierwszym dokonuje się przez urzędowy publikator teleinformatyczny w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej. Utworzenie Biuletynu Informacji Publicznej uregulowane zostało w art. 8 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z ust. 1 powołanego artykułu, tworzy się urzędowy publikator teleinformatyczny – Biuletyn Informacji Publicznej – w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej, w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej, zwany dalej "Biuletynem Informacji Publicznej". Stosownie do ust. 3 art. 8 tej ustawy, podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3, pkt 4 lit. a) tiret drugie, lit. c) i d) i pkt 5. Podmioty, o których mowa w zdaniu pierwszym, mogą udostępniać w Biuletynie Informacji Publicznej również inne informacje publiczne. Nadmienić przy tym należy, iż szczegółowe standardy ujednoliconego systemu stron Biuletynu Informacji Publicznej, standardy zabezpieczenia treści informacji publicznych udostępnianych w Biuletynie oraz zakres i tryb przekazywania informacji niezbędnych do zamieszczenia na stronie głównej Biuletynu Informacji Publicznej, określone zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 2002 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 67, poz. 619). Niewątpliwie Teatr [...] w W. jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązany jest do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podmiot ten obowiązany był zatem do utworzenia urzędowego publikatora teleinformatycznego i podkreślenia wymaga, że, choć w terminie późniejszym, niż przewidują to przepisy prawa, obowiązek ten zrealizował. Rozpatrując niniejszą sprawę rozważenia wymagało przede wszystkim, czy przedmiot skargi, tj. prowadzenie Biuletynu Informacji Publicznej, o którym mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, może być uznany za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, która podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie można uznać sposobu utworzenia i prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej, jak również jego merytorycznej zawartości, co zdaje się w istocie kwestionować [...] Sp. z o.o. Dokonując analizy przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż choć obowiązek utworzenia Biuletynu Informacji Publicznej wynika wprost z przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to samo utworzenie BIP nie jest czynnością, o której można byłoby powiedzieć, że podjęta została w sprawie indywidualnej oraz, że dla jakiegoś konkretnego podmiotu rodzi określone uprawnienie. Z powołanego przepisu nie wynika ani uprawnienie ani obowiązek [...] Sp. z o.o., jak również żadnego innego podmiotu, który czyniłby podmiotom zobowiązanym do utworzenia BIP zarzut niewłaściwej realizacji ustawowego obowiązku jego utworzenia. Stwierdzić należy zatem jednoznacznie, że sama czynność utworzenia Biuletynu Informacji Publicznej, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub też usunięcia z BIP informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek utworzenia Biuletynu nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień. W sytuacji, gdy skarżąca uznała, iż Teatr [...] w W. nie zawarł w Biuletynie Informacji Publicznej interesującej ją informacji publicznej, uprawniona była do złożenia wniosku o udostępnienie tej informacji. Wówczas bowiem, gdy określona informacja nie została udostępniona w BIP każdy ma prawo żądać jej udostępnienia na wniosek (art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Powyższe nie wymaga przy tym wykazywania interesu prawnego ani faktycznego. Zaznaczyć należy przy tym, że kwestia związana z utworzeniem i prowadzeniem Biuletynu Informacji Publicznej, uregulowana w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie została poddana przez ustawodawcę kontroli w drodze skargi do sądu administracyjnego. Wymaga to podkreślenia tym bardziej, że ustawodawca wyraźnie określił przypadki, w których, w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, mogą być wnoszone środki zaskarżenia do sądu administracyjnego. W świetle powyższego uznać należało, że działania Teatru [...] w W. polegające na utworzeniu i prowadzeniu Biuletynu Informacji Publicznej nie stanowią czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem skarga do sądu administracyjnego jest w przedmiotowej sprawie niedopuszczalna. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.