VII SA/Wa 706/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2005 r. sprawy ze skargi S.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na nadbudowę i zmianę konstrukcji dachu skargę oddala. VII SA/Wa 706/05 Uzasadnienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia S.Z. na nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu oraz nadbudowę i zmianę konstrukcji dachu istniejącego budynku garażowo – gospodarczego dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w R. przy ul. [...] – w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta [...], w zakresie dotyczącym pozwolenia na nadbudowę i zmianę konstrukcji dachu istniejącego budynku garażowo – gospodarczego i w tej też części stwierdził nieważność w/w decyzji Prezydenta Miasta [...], w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w części dotyczącej nadbudowy i zmiany konstrukcji dachu budynku garażowo – gospodarczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. z rażącym naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 b i c i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto organ ten stwierdził, iż organ I instancji orzekający w trybie nadzoru błędnie przyjął, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2002 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji dotyczyła całości zamierzenia inwestycyjnego tj. rozbudowy o pomieszczenia mieszkalne budynku mieszkalnego i rozbudowy budynku garażowo – gospodarczego. Budynek mieszkalny wraz z budynkiem garażowym nie stanowią bowiem integralnej i spójnej całość architektonicznej. Wskazał również, że w omawianej sprawie inwestor dysponował w/w decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, która wydana została dla inwestycji polegającej wyłącznie na rozbudowie budynku mieszkalnego o pomieszczenia mieszkalne wraz z urządzeniami budowlanymi niezbędnymi do funkcjonowania obiektu na działce nr [...] położonej w [...] - przy ul. [...] oraz decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu oraz rozbudowę i nadbudowę konstrukcji dachu istniejącego budynku garażowo – gospodarczego dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego. Podkreślił, iż projekt przedmiotowej inwestycji w części dotyczącej nadbudowy i zmiany konstrukcji dachu istniejącego budynku garażowo - gospodarczego pomimo, iż w sensie użytkowym stanowił rozbudowę budynku mieszkalnego, faktycznie oznaczał nadbudowę budynku o przeznaczeniu garażowo -gospodarczym. Inwestor nie uzyskał odrębnej zgody na rozbudowę/nadbudowę budynku garażowo – gospodarczego, który jest budynkiem odrębnym od budynku mieszkalnego, chociaż bezpośrednio z nim graniczy. Organ odwoławczy uznał, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę spornej inwestycji pomimo wskazanej niezgodności projektu zagospodarowania działki - w części dotyczącej obiektu garażowo – gospodarczego - z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 b i c i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Uzasadniając swe rozstrzygniecie organ II instancji wskazał także, że organ wydający pozwolenie na nadbudowę budynku garażowo – gospodarczego pominął fakt, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/2000 (OTK z 2001 Nr 2 poz. 33) stwierdził, iż § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. To oznacza, że zastosowanie w czasie wydawania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie odległości zabudowy od granicy działki sąsiedniej winien mieć § 12 ust 4 w/w rozporządzenia, który zobowiązywał do zachowania odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką dla budynku zwróconego w stronę granicy ścianą bez otworów. Wydanie pozwolenia na nadbudowę budynku garażowo – gospodarczego usytuowanego na granicy z działka sąsiednią bez zachowania odległości, o której mowa w § 12 ust. 4 w/w rozporządzenia stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r., S.Z. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniosła, iż jej wniosek dotyczący rozbudowy domu oraz garażu wpłynął do Urzędu Miasta [...] 19 listopada 2001 r., decyzję o rozbudowie otrzymała zaś w dniu [...] sierpnia 2002 r. Stwierdziła, iż w momencie składania w/w wniosku ust. 4 § 12 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. nie istniał i nikt nie poinformował jej o jego obowiązywaniu pomimo tego, że przepis ten wszedł w życie z dniem 15 czerwca 2002 r., a decyzja wydana została przez właściwy organ – Urząd Miasta [...]. Ponadto skarżąca w piśmie datowanym na dzień 13 maja 2005 r. stanowiącym uzupełnienie skargi podniosła, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych narusza art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie może w związku z tym pozostać w obiegu prawnym. Wskazała także, że roboty budowlane związane z nadbudową i zmianą konstrukcji dachu istniejącego budynku garażowo – gospodarczego, zrealizowane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...], zostały wykonane, a zawiadomienie o ich ukończeniu wraz z wymaganymi przepisami prawa i załącznikami zostało złożone w dniu 22 lutego 2005 r. Po zakończeniu budowy i legalnym przystąpieniem do użytkowania, w świetle prawa budowlanego nie są one robotami budowlanymi wykonanymi w sposób samowolny, nie wypełniają bowiem przesłanek sformułowanych zarówno w art. 48 ust. 1 jak i art. 50 ust. 1 obowiązującego prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga S. Z. nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W niniejszej sprawie, przedmiotem wyżej określonej kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r., którą organ ten uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] w zakresie dotyczącym pozwolenia na nadbudowę i zmianę konstrukcji dachu istniejącego budynku garażowo – gospodarczego i w tej części stwierdził nieważność decyzji organu architektoniczno – budowlanego, a w pozostałej części utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...]. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. jest zasadna i została wydana zgodnie z prawem. Zauważyć należy za organem odwoławczym, iż tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym nadzwyczajnym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jedną z przesłanek zastosowania tego trybu jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa), które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto stwierdzić trzeba, iż właśnie powołana zasada trwałości decyzji ostatecznej i bezpieczeństwo porządku prawnego wymagają zdaniem Sądu od organów administracji publicznej orzekających w trybie stwierdzenia nieważności, rozważenia - w każdym indywidualnym przypadku - możliwości stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji tylko w części. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, iż "brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 kpa nie oznacza wyłączenia takiej możliwości. Stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością jest nie tylko dopuszczalne, lecz – jako zgodne z zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego powinno – być regułą działania organów" (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 25). Ponadto zauważyć trzeba, iż możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w części jest traktowana jako dopuszczalna ze względu na brzmienie art. 104 § 2 kpa, stanowiącego wprost o rozstrzygnięciu sprawy w całości albo w części. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane właściwy organ ma obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu m.in. z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami w tym techniczno – budowlanymi. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 3 w/w ustawy organ ten w razie stwierdzenia naruszeń, w wyżej określonym zakresie, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż S.Z. dysponowała decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2002 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o pomieszczenia mieszkalne na działce nr [...] położonej w R.przy ul. [...]. Z akt sprawy wynika także, że na rzecz S.Z. wydana została przez Prezydenta Miasta [...] decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...], którą udzielono pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu oraz nadbudowę i zmianę konstrukcji dachu budynku garażowo – gospodarczego przylegającego do budynku mieszkalnego. Sąd nie podziela argumentacji skarżącej, iż decyzja z dnia [...] lutego 2002 r. Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyła całości jej zamierzenia inwestycyjnego, gdyż obejmowała rozbudowę o pomieszczenia mieszkalne budynku mieszkalnego, który wraz z przylegającym do niego garażem stanowi integralną i spójną całość architektoniczną. Zauważyć trzeba, iż już samo zestawienie osnów w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] pozwala jednoznacznie stwierdzić, że S. Z. dysponowała dwiema decyzjami, w których w odmienny od siebie sposób określona została inwestycja, którą inwestorka zamierzała realizować. W decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. o pozwoleniu na budowę zamierzenie inwestycyjne zostało określone w sposób szerszy niż w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2002 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja tą udzielono bowiem pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu oraz pozwolenia na nadbudowę i zmianę konstrukcji dachu istniejącego budynku garażowo – gospodarczego dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego. Natomiast w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycja określona została wyłącznie jako rozbudowa budynku mieszkalnego o pomieszczenia mieszkalne. Ponadto zauważyć trzeba za organem odwoławczym, iż w niniejszej sprawie zaprojektowana nadbudowa i zmiana konstrukcji dachu istniejącego budynku garażowo – gospodarczego pomimo, że w sensie użytkowym stanowiła rozbudowę budynku mieszkalnego, to faktycznie oznaczała nadbudowę budynku o przeznaczeniu garażowo – gospodarczym. Z akt sprawy nie wynika natomiast aby inwestorka uzyskała odrębną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie i zmianie konstrukcji dachu budynku garażowo – gospodarczego, ani też aby uzyskała decyzję o pozwoleniu na rozbudowę lub nadbudowę budynku garażowo – gospodarczego, który jest budynkiem odrębnym od budynku mieszkalnego, mimo że bezpośrednio z nim graniczy. Mając powyższe na względzie zgodzić się trzeba ze zdaniem organu odwoławczego, iż zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. oznacza, iż w części dotyczącej nadbudowy i zmiany konstrukcji dachu budynku garażowo – gospodarczego decyzja ta została dotknięta wadą kwalifikowaną tj. rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy trafnie zauważył również, iż organ wydający pozwolenie na nadbudowę omawianego budynku garażowo – gospodarczego pominął fakt orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/2000 niezgodności § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Oznaczało to, że zastosowanie w czasie wydawania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie odległości zabudowy od granicy działki sąsiedniej winien mieć § 12 ust. 4 w/w rozporządzenia, który zobowiązywał do zachowania odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką dla budynku zwróconego w stronę granicy ścianą bez otworów. Wydanie pozwolenia na nadbudowę budynku garażowo – gospodarczego usytuowanego na granicy z działką sąsiednią, bez zachowania odległości o której mowa w ust. 4 § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowiło więc rażące naruszenie w/w przepisu. W ocenie Sądu tak jak i w ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie przy wydawaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. przez Prezydenta Miasta [...] doszło do oczywistego i bezspornego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 b i c i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co stanowiło przesłankę na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności badanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] w części dotyczącej nadbudowy i zmiany konstrukcji dachu istniejącego budynku garażowo – gospodarczego. Natomiast z uwagi na to, że nie stwierdzono wystąpienia żadnej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa w stosunku do pozostałej części w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. należało odmówić stwierdzenia nieważności tej części decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, dotyczącego wywołania przez decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nieodwracalnych skutków prawnych w wyniku realizacji inwestycji której dotyczyła w/w decyzja, stwierdzić trzeba, iż zarzut ten jest całkowicie chybiony. Organ II instancji trafnie podniósł, że nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce jedynie, gdy organ administracyjny w drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych jakie wywołała decyzja. Zrealizowanie inwestycji nie stanowi zaś w żadnym wypadku nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym nieodwracalność skutków prawnych wiązana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu, którego organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji (zob. np. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNCP z 1992/12 poz. 211 oraz wyrok NSA z dnia 16 października 1995 r. IV SA 747/94 Wspólnota 1997/7/26). Nieodwracalność skutków prawnych rozumiana jest również jako "brak przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organów administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności" (zob. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne Zielona Góra 2001). Z powyższego wynika więc bezspornie, iż fakt zrealizowania spornej inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.