II SA/Wr 328/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2005r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lądku Zdroju z dnia 25 marca 2004r. Nr XX/247/04 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Trzebieszowice – obszar A I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części stanowiącej jej § 50 ust. 2; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt. I wyroku nie może być wykonana. Rada Miejska w Lądku Zdroju działając na podstawie art. 7 i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./ w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717/ oraz art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591/ podjęła w dniu 25 marca 2004r. uchwałę Nr XX/247/04 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Trzebieszowice – obszar A. W § 50 tej uchwały należącym do Działu III zawierającego przepisy przejściowe i końcowe określone zostały stawki procentowe służące naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W ust. 1 powołanego przepisu wskazano sześć kategorii terenów – oznaczonych odpowiednimi symbolami – o różnym przeznaczeniu funkcjonalnym dla których przyjęto wartości stawek procentowych w przedziale od 10 % do 30 %, natomiast w jego ust. 2 ustalono, że dla pozostałych terenów funkcjonalnych stawka służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi 0%. Na wskazany powyżej akt prawa miejscowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Wojewoda Dolnośląski, żądając stwierdzenia nieważności jego § 50 ust. 2 jako sprzecznego z prawem. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił m.in., że w § 50 ust. 1 uchwały ustalono, iż stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosić będzie dla terenów oznaczonych symbolem przeznaczenia funkcjonalnego MNUR-10%, MKU-30%, MUR-10%, PS-20%, RRP-10% i UT-10%. Natomiast w § 50 ust. 2 uchwały postanowiono, że dla pozostałych terenów funkcjonalnych stawka służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi 0%. Oznacza to, że dla pozostałych terenów m.in. pod oczyszczalnię ścieków /OT-1/, pod urządzenia zaopatrywania w wodę /OT-2/, pod produkcję rolną i agroturystykę /RP/, związki wyznaniowe /U-1/, usługi publiczne /U-2/, usługi oświatowe /U-3/, leśniczówkę /U-4/, usługi sportu i rekreacji /US/, cmentarz /ZC/, zieleń parkową /ZP/, drogi publiczne i komunikacji kolejowej /KG, KZ, KL/, komunikację kolejową /KK/ i innych objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości Trzebieszowice, Rada Miejska Lądka Zdroju odstąpiła od ustalenia stawki służącej naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wojewoda Dolnośląski wskazał następnie w uzasadnieniu skargi, że wg art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Przepis ten desygnuje jako obligatoryjny element uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązek określenia jednorazowej opłaty pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość w związku z uchwaleniem nowego planu wzrosła. Dla oceny charakteru prawnego tej opłaty nie może mieć znaczenia, że ustawodawca nie określił jej wysokości ściśle, a tylko ramowo /do 30%/, pozostawiając właściwemu organowi prawo ustalenia jej stosunkowego wymiaru. Jeżeli ustawodawca przesądza o istnieniu obowiązku wniesienia tejże opłaty w okolicznościach wymienionych w ww. przepisie, to zakres swobody o orzekaniu jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie o planowaniu przestrzennym górnej jej wysokości /30 %/ ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej. Ustalenie takiej stawki w wysokości 0% lub odstąpienie od jej ustalenia nie tylko w istocie nie mieści się w granicach prawnych możliwości wynikających z przepisu art. 36 ust. 3 cytowanej ustawy, ale prowadziłaby do zniweczenia woli ustawodawcy, wskazującego na rentę planistyczną jako jeden element systemu danin o charakterze publicznym. W zakończeniu skargi Wojewoda Dolnośląski podkreślił, że przedstawiona argumentacja jest zbieżna ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjętym w wyroku z dnia 6 września 2003r. sygn. akt II SA/Wr 1192/02. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 18 czerwca 2004r. Rada Miejska w Lądku Zdroju wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu tego wniosku wskazała m.in., że żaden z przepisów uprzedniej i obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu przestrzennym nie wyklucza możliwości ustalenia przez Radę Miejską stawki w wysokości 0% ani nie określa, że dolna stawka procentowa ma wynosić 0,1 % czy może 5%. Skoro ustawodawca określił wysokość stawek tylko ramowo /do 30 %/, nie określając jej dolnej, minimalnej granicy, pozostawiając właściwemu organowi czyli Radzie Miejskiej prawo ustalenia ich stosunkowego wymiaru, to w każdym pojęciu liczbowym, wskaźnikowym dolną granicę jest liczba "zero". Natomiast określony w art. 36 ust. 3 obowiązek pobrania jednorazowej opłaty nałożony został na Wójta, burmistrza, prezydenta miasta w wysokości stawek określonych przez Radę Miejską. Zgodnie z obowiązującym § 4 pkt 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało wyraźnie określone, że ustalenia stawek procentowych stanowiących podstawę do określania opłaty powinny zawierać stawki od 0% do 30%. Ponadto art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym dawał Radzie Miejskiej takie same uprawnienia do uchwalania tych stawek i nakładał na burmistrzów taki sam obowiązek pobrania opłaty, jak obecnie obowiązujący art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w oparciu o którą zostało wydane cytowane wcześniej rozporządzenie. Gmina powołała się również na uzyskane przez nią stanowisko Ministra Infrastruktury potwierdzające możliwość stosowania stawki zerowej zarówno w okresie obowiązywania starej i nowej ustawy. Wyjaśniła ponadto, że w ramach posiadanych uprawnień ustaliła stawki procentowe uwzględniając słuszny interes gminy zarówno w zakresie uzyskania właściwych dochodów własnych jak również prawidłowości i zasadności wydatków. Z tych powodów dla terenów przeznaczonych w planach na funkcję komercyjną ustalono stawki od 10% do 30% natomiast stawkę 0% zastosowano dla funkcji celu publicznego, które należą głównie do zadań gminy. W wielu przypadkach dla realizacji tych celów gmina będzie musiała nabyć część gruntów, a ustalenie wysokiej stawki jak dla celów komercyjnych zwiększyłoby wydatki gminy. Natomiast przyjęcie stawek na niskim poziomie np. 1% ze względu na rachunek ekonomiczny byłoby niezasadne, bowiem w wielu przypadkach koszt wyceny nieruchomości i postępowań przekroczyłby wysokość pobranej opłaty. Rada Gminy zwróciła też uwagę, że na terenie całego kraju były i są nadal uchwalane plany zagospodarowania przestrzennego, w których dla określonych funkcji terenów przyjmuje się stawkę 0% i uchwały te nigdy nie zostały zakwestionowane przez organy nadzoru czy Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/. W ten sposób sformułowane zostało generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje wyłącznie oceny legalności formalnej i materialnej kontrolowanego aktu. W ocenie tej uwzględniane są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 147 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Zważyć bowiem należy, że z art. 91 ust. 1 i 4 powoływanej poprzednio ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Rozpatrując sprawę Sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, wg którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 kpa ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tej kategorii naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy /np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993r. poz. 148/, Sąd rozpoznając sprawę prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa. Według art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub współużytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis ten wskazuje jako obligatoryjny element uchwały wprowadzającej nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też uchwały zmieniającej plan już istniejący i obowiązujący, klauzulę określającą w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, jednorazową opłatę pobieraną w razie zbycie nieruchomości, której wartość w związku z uchwaleniem nowego lub wniesionego planu wzrosła. Dla oceny charakteru prawnego tej opłaty nie może mieć zatem decydującego znaczenia to, że ustawodawca nie określił jej wysokości ściśle, a tylko ramowo, ograniczając jej skalę do 30% wzrostu wartości nieruchomości i pozostawiając właściwemu organowi prawo ustalenia jej konkretnego procentowego wymiaru. Z treści przywołanego wcześniej przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że sama opłata ma postać obligatoryjną, na co wskazuje kategoryczne sformułowanie "wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ...". Taki charakter opłaty uzależniony jest oczywiście od zrealizowania się ustawowych przesłanek jej pobrania. W tak określonych warunkach prawnych nie można zaakceptować poglądu prezentowanego przez Gminę w odpowiedzi na skargę, że gmina ma pełną uznaniowość w zakresie ustalania procentowej wielkości opłaty jednorazowej. Skoro bowiem ustawodawca przesądza o istnieniu prawnego obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach określonych w omawianym przepisie, to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekraczania określonej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym górnej jego wysokości /30%/, ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej. Ustalenie takiej stawki nie tylko nie mieści się w granicach prawnych możliwości wynikających z przepisu art. 36 ust. 3 powoływanej ustawy, ale prowadziłoby jednocześnie do wytworzenia sytuacji sprzecznej z wolą ustawodawcy, wskazującego na rentę planistyczną jako jeden z elementów systemu danin o charakterze publicznym. Z tych względów zaskarżona uchwała w części stanowiącej treść jej § 50 ust. 2 jest w sposób kwalifikowany wadliwa, a rada gminy powinna stosowną uchwałą tę wadliwość wyeliminować. Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że niezasadne w rozpoznawanej sprawie jest powoływanie się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydane z upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powoływanej, nie stanowiącej przecież bezpośrednio podstawy prawnej dla podjętej i zaskarżonej uchwały, a ponadto, że stanowisko Ministra Infrastruktury nie jest wiążące dla sądu administracyjnego i nie może determinować dokonywanej w sprawie oceny ani rozstrzygnięcia. Zważyć też należy, że ustalenie w drodze rozporządzenia wymaganego zakresu projektu planu miejscowego nie oznaczało upoważnienia do ustalenia treści planu i dodania pozaustawowej podstawy do zwolnienia zbywcy od obowiązkowej opłaty. Z treści niekonstytucyjnego rozporządzenia wykonawczego nie można było czerpać argumentacji do prawotwórczej wykładni ustawy, poprzednio obowiązującej, sprzecznej z jej wyraźnym brzmieniem. Wymaga też zwrócenia uwagi to, że określona przez ustawodawcę w ustawie o podatku VAT stawka procentowa 0% nie ma na celu ustanowienia zwolnienia od tego podatku. Nieskuteczne byłoby odwoływanie się do treści innych ustaw ustanawiających stawkę procentową 0% jako służących przez to do zwolnienia od daniny publicznej, gdy cele ustawodawcy związane z ustaleniem takiej stawki są inne. Jeżeli ustawa nie przewiduje podstaw do zwolnienia od renty planistycznej, to poza możliwością jej ustalenia w zwiększonej wysokości, przyznanie zwolnienia w drodze uchwały poprzez określenie stawki procentowej na poziomie 0% nie jest dopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 147 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 wskazanej powyżej ustawy.