I SA/Wa 435/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Gabriela Nowak asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2005 r. sprawy ze skarg A. D. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. W. i A. D. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2004 roku nr [...] o umorzeniu postępowania z wniosku z dnia [...] października 1948 roku wniesionego przez K. K. o ustanowienie własności czasowej, utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji został przedstawiony następujący stan faktyczny: Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] (dawniej [...]), oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], dla której prowadzona była księga wieczysta pod nazwą "[...]" [...], leży na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Na podstawie art. 1 tego dekretu wszystkie grunty leżące w granicach miasta W. przeszły na własność Gminy W., a po likwidacji gmin w 1950 r. na własność Skarbu Państwa. Objęcie niniejszego gruntu przez Gminę W. nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., w związku, z czym termin składania w/w wniosków mijał dnia [...] października 1948 roku. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w W. Oddziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] października 1948 r. w księdze wieczystej pod nazwą "[...]" ujawniono prawo F. i K. K. w częściach równych do emfiteutycznego posiadania działki. Natomiast właścicielami przedmiotowego gruntu byli: L. K. w udziale [...], M. K. udziale [...], W. K. w udziale [...], A. W. w udziale [...], M. J. w udziale [...], L. K. w udziale [...] oraz Zarząd Inżynierii [...] w udziale [...], a dzierżawcami wieczystymi byli małżonkowie K.. W dniu [...] października 1948 r. K. K. złożyła wniosek o przyznanie jej za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nip. nr [...]. A. D. i M. W. jako następczynie prawne F. i K. K. (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] czerwca 1994 r., sygn. akt: [...], postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] marca 1992 r., sygn. akt [...], postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] stycznia 2004 r., sygn. akt [...]) wystąpiły o rozpatrzenie wniosku. Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. umorzył postępowanie z wniosku K. K. jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że nie posiadała ona uprawnienia do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości [...]. K. K. była bowiem właścicielem użytkowym (emfiteutą) nieruchomości położonej przy ul. [...], a wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożyła na rzecz siebie we własnym imieniu, a nie na rzecz właścicieli dominalnych. Prezydent W. w uzasadnieniu wskazał na wyrok WSA z dnia 16 stycznia 2004 r. sygn. akt I SA 3416/01. Natomiast na podstawie art. 7 ust. 1 w/w dekretu z dnia 26 października 1945 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej mógł złożyć dotychczasowy właściciel, jego następcy prawni, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie — użytkownicy. Jak wynika z powyższego w przedmiotowej sprawie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożyła osoba nieuprawniona do składania takich wniosków w myśl art. 7 ust. 1 w/w dekretu z dnia 26 października 1945 r. W aktach brak jest pełnomocnictwa byłych właścicieli udzielonego K. K. do złożenia w ich imieniu w/w wniosku. Nawet gdyby przyjąć, że pojęcie "osoba reprezentująca prawa dotychczasowego właściciela" obejmuje również właścicieli użytkowych (emfiteutów) to we wniosku o przyznanie prawa własności czasowej winni oni wnosić o ustanowienie takiego prawa na rzecz właścicieli zwierzchnich (dominialnych). Odwołanie od w/w decyzji wniosła M. W., oraz adw. A. P. pełnomocnik A. D.. W odwołaniach wniesiono o uchylenie skarżonej decyzji i przyznanie prawa wieczystego użytkowania gruntu przy ul. [...] w W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymało w mocy decyzję o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu stwierdzono, że w istocie podstawą umorzenia postępowania jest znaczenie treści przepisu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. ponieważ K. K. była posiadaczem emfiteutycznym przedmiotowej nieruchomości, a nie jej właścicielem. Natomiast wnioskiem z dnia [...] października 1948 roku K. K. wniosła o przyznanie własności czasowej na jej rzecz, a nie w imieniu właścicieli zwierzchnich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że K. K. nie posiadała uprawnienia do złożenia na własną rzecz, wniosku o przyznanie własności czasowej. Ponadto organ powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 16 stycznia 2004 roku sygn. akt I SA 3416/01. Decyzja ta stała się przedmiotem skarg M. W. i A. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. A. D. w obszernej skardze wywiodła, iż emfiteuci jako osoby reprezentujące prawa byłego właściciela byli uprawnione do składania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej. W związku z tym zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 1 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. Analogiczny zarzut podniosła w swojej skardze M. W.. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, powtarzając argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2005 r. Sąd połączył skargi M. W. i A. D. do wspólnego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona gdyż zaskarżona decyzja jak i poprzedzającą ją decyzja z dnia [...] czerwca 2004 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Przy czym w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdza, że decyzja ta narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zaskarżona decyzja dotyczy umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku poprzednika prawnego skarżących o przyznanie mu prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], a obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa. Stosownie do treści art. 7 dekretu wniosek o przyznanie prawa własności czasowej na gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi mogli zgłosić : dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela będący w posiadaniu gruntu, osoby prawa jego reprezentujące oraz użytkownicy gruntu oddanego na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie. W przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma ustalenie czy właściciel użytkowy albo jego następca prawny może skutecznie wystąpić z wnioskiem o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w trybie powołanego dekretu. Dla ustalenia tej kwestii, konieczne jest w pierwszej kolejności odwołanie się do istoty emfiteuzy. Dawne prawo polskie odróżniało własność główną oraz użytkową. Przy czym emfiteuza była zaliczana pod pojęcie własności użytkowej (P. Dąbkowski Prawo prywatne polskie, Lwów 1911, s. 155). Emfiteuza polegała na przeniesieniu przez właściciela zwierzchniego wszelkich uprawnień faktycznych związanych z korzystaniem z nieruchomości na rzecz właściciela użytkowego. W literaturze oraz w orzecznictwie okresu międzywojennego wyrażono pogląd, iż uprawnienia właściciela użytkowego nie różnią się od uprawnień właściciela zwierzchniego i powinny być ujawnione w dziale II wykazu hipotecznego (szczegółowo P Siciński Emfiteuza a grunty warszawskie [w] Nieruchomości 2002 r. nr 4 s. 12). W dniu 1 stycznia 1947 r. weszły w życie dwa dekrety z dnia 11 października 1946 r. prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57 poz. 319) oraz przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57 poz. 321 ). Zgodnie z art. XXXVI przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych: "Wszelkie grunty emfiteutyczne, wieczysto-czynszowe lub wieczysto dzierżawne stają się z chwilą wejścia w życie prawa rzeczowego własnością dotychczasowych właścicieli użytkowych. Uprawnienia dotychczasowych właścicieli zwierzchnich będą od tej chwili uważane za ciężary realne". Z dniem wejścia w życie przepisów powołanej ustawy z dnia 11 października 1946 r. powstała dość skomplikowana sytuacja prawna w odniesieniu do interpretacji pojęcia dotychczasowego właściciela w rozumieniu dekretu z dnia 26 października 1945 r., ponieważ art. XXXVI powołanych przepisów wprowadzających nie miał mocy wstecznej i nie wywierał skutku na dzień 21 listopada 1945 r. tj. dzień wejścia w życie dekretu. Zdaniem Sądu przy wykładni treści pojęcia "dotychczasowy właściciel" w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu zastosowanie wyłącznie wykładni językowej i uznanie, że w pojęciu tym nie mieści się właściciel użytkowy jest nieprawidłowe. Rezultatem takiej interpretacji byłoby bowiem uznanie, że właścicielowi zwierzchniemu, wbrew systemowi polskiego prawa cywilnego kasującym z dniem 1 stycznia 1947 r. ich prawa do nieruchomości, przysługuje roszczenie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Wynik takiej wykładni jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia systemu prawnego i wyrażonych w nim wartości. Dlatego też konieczne jest w tym przypadku zastosowanie wykładni dynamicznej i uwzględnienie przy interpretacji pojęcia "dotychczasowego właściciela" zmian wynikających z art. XXXVI przepisów wprowadzających prawo rzeczowe, który to przepis miał na celu wyeliminowanie własności podzielnej z polskiego systemu prawnego. W przedmiotowej sprawie zważyć ponadto należy, iż termin do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej minął w dniu [...] października 1948 r., a więc w dacie, kiedy obowiązujące prawo uznawało właścicieli użytkowych za wyłącznych właścicieli nieruchomości. Na marginesie wskazać należy, że wyrażona przez organy w niniejszej sprawie interpretacja wywołuje jeszcze jeden problem dotyczący sytuacji prawnej budynków znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. Skoro bowiem przedmiotem emfiteuzy była cała nieruchomość a więc zarówno grunt jak i budynek, to uznać należy, iż z dniem 1 stycznia 1947 r. własność budynku przeszła na rzecz właścicieli użytkowych. W takiej sytuacji inna osoba byłaby właścicielem budynku, a inna uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie własności czasowej gruntu (co byłoby sprzeczne z polskim system prawnym.). Reasumując uznać należy, że nie do zaakceptowania jest pogląd, że to właściciel zwierzchni jest uprawniony do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej. W tych warunkach uznać należało, że zaskarżone decyzje o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania zostały z naruszeniem art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz art. 28 Kpa oraz art. 105 § 1 Kpa. Natomiast powołany w odpowiedzi na skargę wyrok z dnia 16 stycznia 2004 r. wydany został w innej sprawie i nie wiąże Sądu. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 li. a i c oraz na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.