I SA/Wa 177/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] w przedmiocie egzekucji administracyjnej. 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/WA 177/05 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2004 roku nr [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. i M. małżonków K. od decyzji Burmistrza Miasta J. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 roku nr [...], odmawiającej wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec J. B., postanowił uchylić w całości zaskarżoną decyzję i skierować niniejszą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 roku nr [...] Burmistrz Miasta J. odmówił wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec J. B. o eksmisję z zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego, z uwagi na brak prawomocnego wyroku sądu powszechnego orzekającego eksmisję wobec wyżej wymienionej. Organ pierwszej instancji powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2001 roku (sygn. akt I SA 794/01), w którym stwierdzono m.in., iż "z treści kserokopii wyroku z dnia [...] października 1991 roku Sądu Rejonowego w O. nie wynika, aby Sąd Orzekł eksmisję wobec J. B. Biorąc pod uwagę fakt, iż w dacie wyrokowania J. B. była osobą pełnoletnią i samodzielną, to uznać należy, że nie ma do niej zastosowania klauzula zawarta w punkcie I wyroku". Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i M. K., wskazując, iż - w ich przekonaniu - eksmisja J. B. z zajmowanego przez nią lokalu została orzeczona wyrokiem Sądu Rejonowego w O. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] października 1991 roku (sygn. akt [...]). Podnosili, że wyrok eksmisyjny obu pozwanych potwierdzony został przez Sąd w O. w postanowieniach: z dnia [...] listopada 2002 roku (sygn. akt [...]) oraz z dnia [...] listopada 2003 roku (sygn. akt [...]), odrzucających pozwy E. i M. małż. K. o eksmisję J. B. z zajmowanego lokalu, gdzie stwierdzono, że "wyrokiem prawomocnym z dnia [...].X.1991 roku w sprawie [...] orzeczona została eksmisja z lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] nr [...] w J. – X. B. wraz z rzeczami i osobami prawa jej reprezentującymi. X. B. - obecnie nieżyjąca - była matką J. B. Obie zamieszkiwały w przedmiotowym lokalu. Tytuł wykonawczy wydany na podstawie w/w orzeczenia obejmował więc także J. B.". W toku postępowania administracyjnego ustalono, że wyrokiem z dnia [...] października 1991 roku, wydanym w sprawie sygnatura akt [...], Sąd Rejonowy w O. orzekł eksmisję X. B. wraz z osobami i rzeczami prawa jej reprezentującymi z lokalu mieszkalnego położonego w J. przy ulicy [...] oraz zasądził solidarnie od X. B. i J. B. na rzecz M. K. kwotę [...] złotych wraz z ustawowymi odsetkami od dnia [...] stycznia 1991 roku do dnia zapłaty oraz kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów procesu. W piśmie z dnia [...] stycznia 2000 roku E. i M. K. wnieśli o wszczęcie w stosunku do J. B. postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuł wykonawczy w postaci wyroku Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] października 1991 roku. W dniu [...] lutego 2000 roku wniosek wierzycieli został przekazany Burmistrzowi Miasta J. W piśmie z dnia [...] lipca 2000 roku Burmistrz Miasta J. poinformował Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w O. o wyznaczeniu lokalu socjalnego dla dłużnika w osobie J. B. W piśmie z dnia [...] lipca 2000 roku Burmistrz Miasta J. zaproponował J. B. przeniesienie się do lokalu socjalnego oznaczonego numerem [...] i znajdującego się w budynku położonym przy ulicy [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2000 roku Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w O. zawiadomił Burmistrza Miasta J., iż nie prowadzi postępowania egzekucyjnego w stosunku do J. B. Natomiast J. B., pismem z dnia [...] sierpnia 2000 roku zawiadomiła Burmistrza Miasta J., że nie wyraża zgody na przeniesienie się do lokalu socjalnego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2000 roku Burmistrz Miasta J. wszczął przeciwko J. B. postępowanie egzekucyjne o opróżnienie lokalu mieszkalnego oznaczonego numerem [...] i znajdującego się w budynku położonym w J. przy ulicy [...] oraz wezwał J. B. do dobrowolnego opuszczenia zajmowanego lokalu mieszkalnego, w terminie 30 dni. Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w oparciu o tytuł wykonawczy w postaci wyroku Sądu Rejonowego w O. z [...] października 1991 roku, sygnatura akt [...]. W dniu [...] września 2000 roku J. B. wniosła zarzuty od postanowienia z dnia [...] sierpnia 2000 roku wydanego przez Burmistrza Miasta J. Postanowieniem z dnia [...] października 2000 roku Burmistrz Miasta J. nie uwzględnił zarzutów J. B. od postanowienia z dnia [...] sierpnia 2000 roku. Po rozpatrzeniu zażalenia J. B., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2001 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta J. z [...] października 2000 roku i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2000 roku, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i M. małżonkowie K. Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia podnieśli, że tytuł wykonawczy w postaci wyroku Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] października 1991 roku obejmuje swym zakresem także J. B. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2001 roku w sprawie I SA 794/01 oddalił skargę wskazując, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że podjęcie decyzji o wszczęciu egzekucji administracyjnej musi być poprzedzone spełnieniem określonych czynności o charakterze procesowym, wymienionych w przepisach ustawy z 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r. Nr. 36, poz.161 ze zmianami). Podkreślił, że brak przesłania upomnienia stanowi istotne uchybienie i daje podstawę do złożenia zarzutów, a w konsekwencji prowadzi do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast przesłanie upomnienia przez organ egzekucyjny nie stanowi o wywiązaniu się przez wierzyciela z obowiązku wynikającego z art. 15 ustawy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wierzyciel E. i M. małżonkowie K. nie dokonali czynności, o których mowa w art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uwzględniając powyższe uwagi należy uznać, że pismo Burmistrza Miasta J. z dnia [...] lipca 2000 roku, skierowane do J. B., nie może zostać uznane za wywiązanie się z obowiązku wynikającego z art. 15 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że z treści kserokopii wyroku z dnia [...] października 1991 roku Sądu Rejonowego w O. nie wynika aby Sąd orzekł eksmisję wobec J. B. Biorąc pod uwagę fakt, iż w dacie wyrokowania J. B. była osobą pełnoletnią i samodzielną, to uznać należy, że nie ma do niej zastosowania klauzula zawarta w punkcie 1 wyroku. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Sądu Najwyższego zamieszkiwanie z najemcą jego pełnoletnich i utrzymujących się własnymi siłami dzieci, jest stosunkiem prawnym zbliżonym do użyczenia. Burmistrz Miasta J. decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. numer [...] orzekł o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec J. B. zamieszkałej w J. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ wierzyciel M. K. nie dokonał doręczenia J. B. upomnienia, o którym jest mowa w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku opuszczenia lokalu nr [...] przy ul. [...] i przeprowadzenie się do lokalu socjalnego przy ul. [...]. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Sygn. akt I SA 794/01 z dnia 14.08.2001 r. i podniósł, że również z tej przyczyny postępowanie stało się bezprzedmiotowe wobec J. B., ponieważ wyrok z dnia [...].10.1991 r. Sądu Rejonowego w O. nie orzekł eksmisji wobec J. B., ale wobec X. B. która w roku 1991 zamieszkiwała w J. przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2001 roku nr [...] po rozpoznaniu odwołania E. i M. K. z dnia [...] listopada 2001 r. od orzeczenia Burmistrza Miasta J. z dnia [...] listopada 2001 r. numer [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy. Wobec powyższego E. i M. K. dwukrotnie wystąpili do Sądu Rejonowego o eksmisję J. B. Sąd Rejonowy w O. Wydział [...] Cywilny w sprawie [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 roku odrzucił pozew, jak również odrzucił pozew w sprawie [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 roku. W uzasadnieniach obu postanowień powołał się na res iudicata odnośnie J. B. Podnosił, że interpretacja dokonana przez NSA wyroku sądu powszechnego w zakresie eksmisji była nieuprawniona Pismem z dnia [...] lipca 2003 roku M. K. zwrócił się do Burmistrza Miasta J. o wszczęcie egzekucji i wykonanie eksmisji J. B. z zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego. W załączeniu powołał się na postanowienia Sądu Rejonowego w O. w sprawie [...] oraz [...] odrzucające pozew o eksmisje J. B. z uwagi na res iudicata. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 roku nr [...] Burmistrz Miasta J. odmówił wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec J. B. o eksmisję z zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego w uzasadnieniu wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Sąd Rejonowy w O. wyrokiem z dnia [...] października 1991 roku nie orzekł eksmisji wobec J. B., ale wobec jej matki X. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2004 roku wskazało, że analiza treści wyroku Sądu Rejonowego w O. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] października 1991 roku (sygn. akt [...]), jak i postanowień tegoż Sądu z dnia [...] listopada 2002 roku (sygn. akt [...]) oraz z dnia [...] listopada 2003 roku (sygn. akt [...]) nie pozostawia najmniejszych wątpliwości co do tego, że na mocy wspomnianego wyroku orzeczona została eksmisja obu pozwanych, tj. X. B. i J. B., z zajmowanego przez nie lokalu mieszkalnego, położonego w J., przy ul. [...]. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J. B. W uzasadnieniu wskazała, że postępowanie egzekucyjne wobec niej zostało umorzone decyzją nr [...] Burmistrza Miasta J. z dnia [...] listopada 2001 roku, podniosła iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało błędną podstawę prawną, nie wskazało z jakiego powodu została uchylona decyzja Burmistrza Miasta J. oraz iż dowodem na to że sprawa została prawomocnie osądzona jest wyrok NSA z dnia 14.08.2001 roku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że na skutek niewłaściwego stosowania techniki komputerowej w sentencji owej decyzji nie zawarto po prostu pełnej podstawy prawnej wydania rzeczonej decyzji, która brzmieć miała (i powinna) w sposób następujący: "na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968, z późno zm.)"; nie przywołanie pełnej podstawy prawnej uchylenia zaskarżonej decyzji nie oznacza, że Kolegium działało w niniejszej sprawie bezprawnie. Nieprawdziwe jest stwierdzenie, że Kolegium nie wskazało, jakie okoliczności legły u podstaw uchylenia badanej decyzji pierwszoinstancyjnej; przyczyną uchylenia wymienionej decyzji były wyniki analizy przedłożonych przez odwołujących: wyroku oraz dwóch postanowień sądów powszechnych. Powołany przez skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wiązał organów administracji działających w niniejszej sprawie, albowiem - niezależnie od przytoczonych powyżej okoliczności - wydany został w innym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontrola sądowa sprawowana w trybie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obejmuje wyłącznie ocenę dotyczącą zgodności z przepisami prawa zaskarżonej decyzji, aktu lub czynności. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 cytowanej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga była uzasadniona. Burmistrz Miasta J. orzeczeniem z dnia [...] listopada 2001 roku umorzył postępowanie egzekucyjne wobec J. B. W uzasadnieniu wskazał, że przyczyną uzasadniającą umorzenie postępowania było niedopełnienie obowiązku o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż wierzyciel nie dokonał doręczenia upomnienia J. B. Burmistrz Miasta J. jako podstawę umorzenia postępowania wskazał omyłkowo art. 59 § 1 pkt. 6 zamiast art. 59 § 1 pkt 7 o brzmieniu: "Art. 59. § 1. Postępowanie egzekucyjne umarza się:.... 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu." Umorzenie postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 1-8 i 10 cytowanej ustawy powoduje stosownie do art. 60 uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Pozostają jednak w mocy prawa osób trzecich nabyte na skutek tych czynności. Pismem z dnia [...] lipca 2003 roku wierzyciel M. K. zwrócił się do Burmistrza Miasta J. o ponowne wszczęcie egzekucji i wykonanie eksmisji J. B. Wszczęcie ponownej egzekucji dotyczy szczególnej sytuacji opisanej w art. 61 cytowanej ustawy, gdy postępowanie umorzono, jeśli było oczywiste, że w toku postępowania nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, mowa o tym w art. 59 § 2 cyt. ustawy. W takiej sytuacji przepisy pozwalają na ponowne wszczęcie egzekucji. Przepisy postępowania egzekucyjnego nie pozwalają poza sytuacją opisaną w art. 61 cyt. ustawy na wszczęcie ponownej egzekucji, w sytuacji gdy postępowanie egzekucyjne zostało umorzone z innej przyczyny niż opisana w art. 59 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oznacza to, że Burmistrz Miasta J. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 roku nr [...] prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec J. B. i decyzja ta odpowiada prawu, chociaż z innych przyczyn niż podane w jej uzasadnieniu. W niniejszej sprawie zachodzi taka sytuacja, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Burmistrza Miasta J. z dnia [...] listopada 2001 r. numer [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec J. B. oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2001 roku nr [...] utrzymujące w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] listopada 2001 roku. Oznacza to, że administracyjne postępowanie egzekucyjne dotyczące eksmisji J. B. zostało zakończone poprzez jego umorzenie. Przesłanką uzasadniającą umorzenie był art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skutkiem tego nie jest możliwe wszczęcie ponownej egzekucji wobec J. B., gdyż w obrocie prawnym znajduje się decyzja umarzająca postępowanie egzekucyjne z tej przyczyny. Organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 kpa, gdyż uchylił zgodną z prawem decyzję organu pierwszej instancji i ten przepis powołał w decyzji. Organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 2 kpa może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie przede wszystkim stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, a po drugie, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jak już wskazano organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Nie może stanowić takiej przesłanki konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady – jako postępowanie merytoryczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działa zatem jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie. W omawianej sytuacji organ odwoławczy, skoro decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem powinien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. Sąd uznał skargę za zasadną podzielając podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie miał podstaw, aby zakwestionować rozstrzygnięcie organu I instancji. Nie jest dopuszczalna sytuacja, gdy w obrocie prawnym znajdują się dwie sprzeczne decyzje, jedna umarzająca postępowanie egzekucyjne, a druga późniejsza wszczynająca postępowanie egzekucyjne w tej samej sprawie. Skuteczne prowadzenie egzekucji wobec J. B. byłoby możliwe tylko w sytuacji gdyby doszło do wyeliminowania z obrotu z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Miasta J. dnia [...] listopada 2001 roku oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2001 roku nr [...]. Mając powyższe na uwadze na podstawie artykułu 145 § 1 pkt. 1 lit c oraz art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.