I SA/Bd 567/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Dudra asesor sądowy Urszula Wiśniewska Protokolant: asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi P. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie opłat pobieranych przez organy celne 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...] 2005r. nr [...] 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w T. na rzecz strony skarżącej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniach 18-25 lutego 2005r. w budynku P. zostały przeprowadzone przez funkcjonariusza celnego na podstawie polecenia z dnia 18 lutego 2005r. czynności związane z odprawą bagażu tranzytowego. Czynności te miały miejsce odpowiednio po godz. 23 i o godz. 5 rano. Potwierdzają to stosowne protokoły. Postanowieniem z dnia [...]2005r. Naczelnik Urzędu Celnego w B. pobrał opłatę od skarżącej w wysokości [...] zł, za czynności wykonane poza czasem pracy urzędu celnego, w oparciu o art. 93 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 19 marca 2004r. Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622 ze zm.). Na postanowienie to P. złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżąca spółka zarzuciła organowi celnemu błędne przyjęcie, iż czynności przewidziane w przepisach prawa celnego zostały wykonane poza czasem pracy urzędu celnego oraz niewłaściwe określenie strony postępowania, którą powinien być Minister Infrastruktury. Postanowieniem z dnia [...] 2005r. Dyrektor Izby Celnej w T. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z treścią § 40 ust.4 decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w B. nr [...] z dnia [...] 2004r. służba wykonywana przez funkcjonariuszy celnych Oddziału Celnego [...] w B. odbywa się w godzinach 7.30 - 19.00. Odwołując się do treści art. 93 ust. l pkt 2 Prawa celnego, organ odwoławczy wskazał, że aby w omawianym przypadku pobranie przedmiotowej opłaty było uzasadnione musiały wystąpić dwie przesłanki, tj. organ celny wykonywał swoje czynności na wniosek strony, a ich przeprowadzenie nastąpiło po godzinach urzędowania. Dyrektor Izby Celnej podkreślił, że to spółka akcyjna P. wystąpiła z wnioskiem o wykonanie przez organ celny czynności poza czasem pracy Urzędu Celnego, co oznacza, iż sama wskazała, że czynności te będą miały miejsce poza czasem pracy Oddziału Celnego [...] w B. Funkcjonariusz celny wykonał swoje obowiązki służbowe na wyraźne żądanie powyższej spółki, bez którego czynności te nie mogłyby być przeprowadzone. W sytuacji kiedy Oddział Celny [...] w B. urzęduje w godzinach 7.30-19.00, to wykonywanie, przez funkcjonariuszy celnych, obowiązków służbowych między godzinami 23.00 a 7.00 z całą pewnością, zdaniem Dyrektora Izby Celnej, odbywało się poza czasem pracy ww. Oddziału Celnego. Za chybiony organ odwoławczy uznał zarzut, iż stroną w postępowaniu powinien być Minister Infrastruktury. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 maja 1991r. w sprawie określenia zakresu obowiązków organów obowiązanych do utrzymywania przejść granicznych oraz źródeł finansowania tych przedsięwzięć, a także określenia organów zobowiązanych do osadzania i utrzymywania znaków granicznych na morskich wodach wewnętrznych (Dz. U. Nr 49, poz. 215) wyraźnie precyzuje co należy do zakresu obowiązków organów obowiązanych do utrzymywania przejść granicznych, i nie wynika, z niego że to na Ministrze Infrastruktury ciąży obowiązek ponoszenia opłat. Na postanowienie to została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Stawiając zarzut naruszenia art. 93 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo celne, art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. z 2005r. Nr 226, poz. 1944) oraz § 1 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1991r. w sprawie określenia zakresu obowiązków organów obowiązanych do utrzymywania przejść granicznych oraz źródeł finansowania tych przedsięwzięć, a także określenia organów zobowiązanych do osadzania i utrzymywania znaków granicznych na morskich wodach wewnętrznych, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wskazała, że z dniem 01 stycznia 2005r. P. uzyskał status stałego przejścia granicznego. Zgodnie z art. 17 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie granicy państwowej obowiązek utrzymywania lotniczych przejść granicznych w stanie umożliwiającym przeprowadzenie kontroli celnej należy do Ministra Infrastruktury. Skarżąca podniosła, że przeprowadzenie odprawy celnej w dniach od 18 do 25 lutego 2005r. nie było konsekwencją żądania zgłoszonego przez spółkę, lecz wykonywaniem obowiązku ciążącym na organie celnym. Skarżąca wyłącznie informowała o terminie, kiedy kontrola powinna się odbyć. Spółka nie ma wpływu na to, w jakich godzinach odprawa zostanie wykonana. Zapewnienie skutecznej kontroli celnej należy do organów celnych. Koszty związane z kontrolą powinien pokryć Minister Infrastruktury, w przeciwnym razie to skarżąca finansowałaby wykonywanie obowiązków ustawowo obciążających organy państwowe. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w T. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, że zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca także uwagę na art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów, będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Nie będąc związany granicami skargi sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego czyni to wedle stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (por. T. Woś i inni: Postępowanie Sądowoadministracyjne, LexisNexis, Warszawa 2004r., s. 289 – 290 oraz wyrok WSA z dnia 06 maja 2004r., sygn. akt I SA 912/03 LEX nr 146718). W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Uchybienia tej natury obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 marca 2004r. Prawo celne organ celny pobiera opłaty, stanowiące dochody budżetu państwa, za wykonywanie na wniosek osoby zainteresowanej czynności przewidzianych w przepisach prawa celnego w miejscu innym niż urząd celny lub poza czasem pracy urzędu celnego. Z treści powołanego przepisu wynika prawo osoby zainteresowanej, do wykonania przez organ celny czynności przewidzianych w przepisach prawa celnego w miejscu innym niż urząd celny lub poza czasem pracy urzędu celnego. Wykonanie tych czynności może nastąpić wyłącznie na wniosek osoby zainteresowanej. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, co słusznie podkreślała podczas całego postępowania administracyjnego strona skarżąca, że przepis ten ma do niej zastosowanie. Przede wszystkim, aby można było mówić o wymierzeniu opłaty za dokonanie czynności przewidzianej w przepisach Prawa celnego, winien być złożony stosowny wniosek o dokonanie czynności przewidzianej w tych przepisach. W stanie faktycznym sprawy nieusprawiedliwione jest stanowisko organów celnych, że wniosek skarżącej z dnia 08 stycznia 2001r. jest wnioskiem, o którym mowa w art. 93 prawa celnego. Podkreślić należy, iż wniosek ten został złożony w innym stanie prawnym, a mianowicie, pod rządami ustawy z dnia 09 stycznia 1997r. Kodeks celny (Dz. U. z 2001r. Nr 75, poz. 802 ze zm.) obowiązującego od lipca 1997r. do 30 kwietnia 2004r. (zob. art. 25 w związku z art. 39 ustawy z dnia 19 marca 2004r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne, opublikowanej w Dz. U. Nr 68, poz. 623). W międzyczasie obowiązywały przepisy (od 1 stycznia 2002r. do 31 grudnia 2004r.), które nakładały na P. obowiązek pokrycia kosztu przewozu funkcjonariuszy celnych przeprowadzających kontrolę celną na dodatkowym lotniczym przejściu granicznym, a także obowiązek poinformowania dyrektora urzędu celnego o zamierzonym lądowaniu lub starcie statku powietrznego nie później niż na 48 godzin przed planowanym lotem. W § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 stycznia 2002r. w sprawie ustalenia dodatkowych lotniczych przejść granicznych (Dz. U. Nr 8, poz. 78), które wydano na podstawie art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990r. o ochronie granicy państwowej – ustalono z dniem 01 stycznia 2002r. dodatkowe lotnicze przejście graniczne w B. Zgodnie z § 2 dodatkowe lotnicze przejścia graniczne są otwarte codziennie w godzinach od 7oo do 20oo i przeznaczone do obsługi statków powietrznych odbywających loty międzynarodowe w ruchu osobowym. Dyrekcja portu lotniczego powiadamia właściwego miejscowo komendanta oddziału Straży Granicznej oraz właściwego miejscowo dyrektora urzędu celnego o zamierzonym lądowaniu lub starcie statku powietrznego nie później niż na 48 godzin przed planowanym lotem (§ 3). Natomiast w myśl § 4 przewóz funkcjonariuszy Straży Granicznej przeprowadzających kontrolę graniczną oraz funkcjonariuszy celnych przeprowadzających kontrolę celną zapewnia na swój koszt dyrekcja właściwego portu lotniczego. Takie same uregulowania prawne obowiązywały na gruncie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 grudnia 2002r. w sprawie ustalenia dodatkowych lotniczych przejść granicznych (Dz. U. Nr 233, poz. 1965 ze zm.), które zastąpiło rozporządzenie tegoż Ministra z dnia 11 stycznia 2002r. Przepisy te obowiązywały do dnia 31 grudnia 2004r., tj. do momentu zmiany przez Ministra rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2002r. rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2004r. (Dz. U. z dnia 29 grudnia 2004 r.), na mocy którego P. przestał być dodatkowym lotniczym przejściem granicznym. W oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2004r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustalenia morskich i stałych lotniczych przejść granicznych oraz rodzaju ruchu dozwolonego przez te przejścia (Dz. U. Nr 281, poz. 2787) P. z dniem 01 stycznia 2005r. stał się stałym lotniczym przejściem granicznym. Powiedzieć w tym miejscu należy, że na stałych lotniczych przejściach granicznych nie obowiązują zasady informowania organu celnego na 48 godzin przed, o zamierzonym lądowaniu lub starcie, jak również obowiązek pokrywania kosztu dojazdu funkcjonariuszy celnych na lotnisko. Nie można, zdaniem Sądu przyjąć, skoro pomiędzy wnioskiem z dnia 08 stycznia 2001r., okresem 2005r. (za który zostały naliczone opłaty), podczas gdy obowiązywały przepisy obligujące P. do pokrywania kosztów i zawiadamiania o lądowaniu lub starcie dyrektora (naczelnika) urzędu celnego, że wniosek z 2001r. w przedmiocie obsługi bagażu transferowego rozciągał się na czas obowiązywania powołanych wyżej rozporządzeń (kiedy nie trzeba było takowego składać) oraz dotyczył późniejszego stanu prawnego, którego w 2001r. nie można było przewidzieć. Aby można było zaakceptować takie rozumowanie Port musiałby to w sposób jednoznaczny wyrazić w trakcie toczącego się postępowania. Tego zaś nie uczynił, wręcz przeciwnie – zaprzeczał podczas postępowania, że występował ze stosownym wnioskiem w trybie art. 93 Prawa celnego. Następnym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, że Portu Lotniczego nie można uznać za zainteresowanego w rozumieniu art. 93 Prawa celnego. Zdaniem Sądu, zainteresowanym może być jedynie podmiot, na rzecz którego dokonuje się czynności przewidzianej w prawie celnym. Analiza Wspólnotowego Kodeksu Celnego, w szczególności art. 5 regulującego instytucję przedstawicielstwa oraz Prawa celnego (art. 24 ust. 2, art. 75, art.78, por. też przepisy Kodeksu celnego art. 128, art. 147, art. 162, art. 174, art. 183, art. 191, art. 206, art. 246 i art. 247) wskazuje, że zainteresowanym może być tylko taka osoba, względnie agent celny, który może - posiadając oczywiście stosowne umocowanie - działać we własnym imieniu, ale na rzecz innej osoby. P. nie jest ani osobą na rzecz której dokonuje się czynności przewidzianej w Prawie celnym (kontrola bagażu transferowego), ani też agentem celnym, nie posiadał również stosownego umocowania od osób korzystających z lotniska (przylatujących, odlatujących posiadających bagaż podlegający kontroli celnej). Wobec powyższego nie można przyjąć, że P. był osobą zainteresowaną w rozumieniu art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo celne, której można wymierzyć opłatę za wykonywanie na wniosek osoby zainteresowanej czynności przewidzianych w przepisach prawa celnego w miejscu innym niż urząd celny lub poza czasem pracy urzędu celnego. Jak wcześniej wskazano P. od dnia 01 stycznia 2005r. stał się stałym lotniczym przejściem granicznym. Od tego momentu nie jest zobowiązany do pokrywania kosztów przewozu funkcjonariuszy celnych na lotnisko, nie jest też zobligowany na 48 godzin przed lotem, do powiadamiania organu celnego o lądowaniu lub starcie statku powietrznego. Świadczy o tym nie tylko normatywne uchylenie wskazanych obowiązków, ale również treść ustawy o ochronie granicy państwowej i rozporządzenia wykonawczego wydanego w oparciu o art. 17 ust. 2 tego aktu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej organami obowiązanymi do stałego utrzymywania przejść granicznych w stanie umożliwiającym przeprowadzanie skutecznej kontroli granicznej, celnej, sanitarnej, weterynaryjnej, fitosanitarnej, chemicznej, radiometrycznej oraz jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych są: minister właściwy do spraw gospodarki morskiej i minister właściwy do spraw transportu - w odniesieniu do przejść granicznych kolejowych, lotniczych i morskich. Na mocy § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1991 r. w sprawie określenia zakresu obowiązków organów obowiązanych do utrzymywania przejść granicznych oraz źródeł finansowania tych przedsięwzięć, a także określenia organów zobowiązanych do osadzania i utrzymywania znaków granicznych na morskich wodach wewnętrznych (Dz. U. Nr 49, poz. 215), wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 17 ust. 2 w/w ustawy, do zakresu obowiązków organów obowiązanych do utrzymywania przejść granicznych należy administrowanie obiektem przejścia granicznego. Administrowanie, to w myśl słownika języka polskiego - zarządzanie, zawiadywanie czymś (por. Nowy Słownik Języka Polskiego. Wydawnictwo PWN, Warszawa 2003r., s. 3). Przenosząc treść zdefiniowanego pojęcia na grunt niniejszej sprawy powiedzieć można, że w jego ramach mieści się zorganizowanie pełnej obsługi naziemnej związanej z lotami. W tym, z pewnością dokonywanie terminowej kontroli celnej bagażu transferowego. Koszt z tym związany – w świetle § 3 ostatnio wymienionego rozporządzenia - ponosi budżet państwa. Z treści powołanego przepisu wynika bowiem, że finansowanie utrzymywania przejść granicznych kolejowych, lotniczych i morskich określa się w budżecie państwa, w części dotyczącej Ministerstwa Transportu i Gospodarki Morskiej. Reasumując powyższe, skonstatować należy, iż, stałe przejście graniczne winno być obsługiwane przez organy celne bez jakiegokolwiek wniosku osoby zainteresowanej i bez odpłatności. Niezależnie od przedstawionej argumentacji, w związku z przystąpieniem Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 01 maja 2004r. do Unii Europejskiej podnieść wypada, że zgodnie z art. 23 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską Wspólnota (TWE) jest oparta na unii celnej, która rozciąga się na całą wymianę towarową i obejmuje zakaz ceł importowych i eksportowych między Państwami Członkowskimi oraz wszelkich opłat o skutku równoważnym, jak również przyjęcie wspólnej taryfy celnej w stosunkach z państwami trzecimi. Natomiast w myśl art. 25 tego Traktatu zakazane są cła importowe i eksportowe lub opłaty o skutku równoważnym o skutku między Państwami Członkowskimi. Zakaz ten stosuje się również do ceł o charakterze fiskalnym. Z powołanych unormowań TWE w sposób jednoznaczny wynika bezwzględny zakaz pobierania jakichkolwiek opłat celnych związanych z przemieszczaniem towarów pomiędzy Państwami Członkowskimi. Zakaz ten znalazł odzwierciedlenie w bogatym orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, powoływanym także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 275 § 4 Kodeksu celnego będącego odpowiednikiem omawianego wcześniej art. 93 Prawa celnego. W szeregu sprawach rozstrzyganych według prawa obowiązującego w Unii Europejskiej wyrażano pogląd, że zakazane są wszelkie opłaty dodatkowe, niezależnie od ich wysokości, przeznaczenia, nawet te nie nastawione na korzyść państwa, które je nakłada i nie mające dyskryminacyjnego charakteru (por. m.in. Europejski Trybunał Sprawiedliwości 1969, 193, "Komisja/Włochy"; ETS 1975, 699, "IGAV"; ETS 1968, 633, "Komisja/Włochy"; ETS 1969, 193, "Komisja/Włochy"; ETS 1969, 211, "Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders"). Na orzecznictwo to powoływał się NSA w wyroku z dnia 05 grudnia 2000r., sygn. akt V SA 165/00, LEX nr 54223 i w wyroku z dnia 05 lutego 2002r., sygn. akt V SA 2998/00, LEX nr 109304 oraz Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2002r., sygn. akt III RN 54/01, OSNP 2002/14/321. Także i z uwagi na treść orzeczeń ETS, które po 01 maja 2004r. muszą być uwzględniane podczas orzekania w sprawach celnych, wydane przez wydane przez organy postanowienia należało wyeliminować z obrotu prawnego. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do uchylenia postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. W przedmiocie braku możliwości wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. Natomiast o kosztach postanowiono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.