III SA/Wa 1802/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędzia WSA Asesor WSA Krystyna Kleiber, Alojzy Skrodzki (spr.), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Miasta C. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.- zwanej dalej k.p.a.) Minister Finansów po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. postanowił utrzymać w mocy ww. decyzję Wojewody. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Wojewoda [...] określił Miastu C. kwotę nadmiernie pobranej dotacji wraz z odsetkami należnymi na dzień wydania decyzji. W uzasadnieniu decyzji, Wojewoda [...] stwierdził, że realizując Program Restrukturyzacji w Ochronie Zdrowia w roku 2001, Samorząd Miasta C. otrzymał dotację w wysokości 800.000 zł na realizację zadania inwestycyjnego. Zgodnie z przepisami art. 44 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001 (Dz.U. Nr 150, poz. 983 z późn. zm. zwanej dalej "ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.) Samorząd Miasta C., będący organem założycielskim Samodzielnych Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej miał obowiązek współfinansowania inwestycji. Przeprowadzona kontrola przekazanej dotacji wykazała, że przy realizacji zadania inwestycyjnego nie został dopełniony obowiązek współfinansowania inwestycji przez organ założycielski. W sytuacji tej doszło, zdaniem organu pierwszej instancji, do naruszenia przepisów art. 44 ust. 4 powołanej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z którym jednostka samorządu terytorialnego, która nie przeznaczy w danym roku na finansowanie dotowanej inwestycji środków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w pełnej kwocie, wymaganej na podstawie ust. 4, obowiązana jest zwrócić dotację, przyznaną w danym roku, w części proporcjonalnej do poniesionych wydatków, w terminie nie później niż do końca roku zastępującego po roku, w którym otrzymała dotację. Prezydent Miasta C. nie zgodził się z decyzją Wojewody [...] i wniósł od niej odwołanie, w którym stwierdził, iż nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepis art. 44 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, co w sposób wyraźny potwierdza treść pisma Ministra Zdrowia z 30 sierpnia 2001 r. Dalej w odwołaniu Skarżący powołuje się na art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91 poz. 408 ze zm.), w myśl którego organ, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, może mu udzielić dotacji. Dotacje budżetowe mogą być przeznaczone m.in. na inwestycje, w tym zakup wysokospecjalistycznych aparatur i sprzętu medycznego. Inwestycja, na którą przeznaczono z budżetu państwa w roku 2001 dotację celową w kwocie 800.000 zł, nie była inwestycją Miasta. Zdaniem Miasta, podstawą udzielenia dotacji w wysokości 800.000 zł z budżetu państwa był art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z ust. 3 art. 53 ww ustawy - do dotacji na cele inwestycyjne związane z zadaniami, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się ograniczeń określonych w art. 44 ust. 3 i 4 cyt. ustawy. Minister Finansów, rozpoznając odwołanie, stwierdził w zaskarżonej decyzji, że pismo Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2001 r. jest błędne i nie może być rozpatrywane jako dowód w sprawie. Błędne jest również stanowisko Miasta C., iż dotacja celowa w kwocie 800.000 zł nie była przeznaczona na inwestycje Miasta. Zgodnie z pismem z dnia 23 października 2001 roku [...] Urzędu Wojewódzkiego, Zarząd Miasta C. zwiększył uchwałę Nr [...] budżet Miasta C. o 800.000 zł w dziale Ochrona Zdrowia w paragrafie dotacje celowe otrzymane z budżetu państwa na realizację inwestycji i zakupów własnych powiatu. Powyższe oznacza, zdaniem Ministra Finansów, że nie ma w tym przypadku zastosowania art. 55 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Ponadto Minister Finansów stwierdził, że Programu Działań Osłonowych i Restrukturyzacji w Ochronie Zdrowia nie można utożsamiać z odrębnymi przepisami, o których mowa w artykule 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Miasto C. nie wypełniło zatem, w ocenie Ministra Finansów, dyspozycji określonej w art. 44 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001, bowiem z budżetu własnego nie wyasygnowano niezbędnych środków finansowych. Z decyzją Ministra Finansów nie zgodził się Skarżący i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił Ministrowi Finansów: naruszenie prawa materialnego tj. art. 44 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 26.11.1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001 poprzez uznanie, że przepis ten dotyczy działań osłonowych i restrukturyzacji w ochronie zdrowia, naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie jako dowodu w sprawie pisma Ministra Zdrowia nr OZP-014-304/2001 z dnia 30.08.2001 r. W ocenie Skarżącego, Minister Finansów nie dopuszczając jako dowodu w sprawie pisma Ministra Zdrowia z dnia 30.08.2001 r. naruszył art. 75 § 1 k.p.a. Istotna jest okoliczność, zdaniem Skarżącego, że Wojewoda [...] w piśmie z dnia 21.10.2001 r. określił przedmiotową dotację, jako dotację celową otrzymaną z budżetu państwa na realizację inwestycji i zakupów inwestycyjnych własnych powiatu. Pismo to jest skierowane do samorządu miasta na prawach powiatu. Ani z tego pisma, ani z korespondencji wymienianej między Skarżącym, a Wojewodą [...] nie wynika, aby przedmiotowa dotacja stanowiła dofinansowanie, o którym mowa w art. 44 ustawy z dnia 26.11.1998 r. Skarżący podnosi, że Wojewoda [...] nie informował skarżącego o obowiązku współfinansowania inwestycji polegającej na wykonaniu modernizacji centralnej sterylizatorni SP ZOZ w C. W/w nie domagał się także wykazania przez Skarżącego, że zaplanował on środki finansowe na dofinansowanie wspomnianej inwestycji. Dopiero w 2002 roku Wicemarszałek Województwa [...] w piśmie z 29.04.2004 r. skierowanym do Starostów Powiatów, Prezydentów, Burmistrzów Miast i Wójtów Gmin Województwa [...] prosił o "pisemne świadczenie gotowości współfinansowania przez organ założycielski zadań w wysokości kwot ujętych w metrykach ZOZ". Prośby tej, zdaniem Skarżącego, nie można odnieść do lat poprzednich, w których nie wymagano, aby organ założycielski partycypował w finansowaniu zadań. Skarżący nie podziela także poglądu Ministra Finansów sprowadzającego się do twierdzenia, że dotacja w wysokości 800.000 zł stanowiła inwestycję skarżącego. Dotację udzielono z przeznaczeniem na rzecz samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala im. [...] w C. na wykonanie modernizacji centralnej sterylizatornii. Nie była to inwestycja dotycząca Miasta. Skarżący jest organem założycielskim w/w SP ZOZ, co jest bezsporne. Z przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2002 r. Nr 142. poz. 1592 z późn. zm.) wynika, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie promocji i ochrony zdrowia. Realizacja tego zadania następuje przede wszystkim poprzez zapewnienie sieci placówek ochrony zdrowia. SP ZOZ jest odrębnym od skarżącego podmiotem praw i obowiązków, posiadającym osobowość prawną. Podmiot ten pokrywa z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i zobowiązań. Przekazywanie dotacji celowych z budżetu państwa na rzecz SP ZOZ odbywała się zawsze za pośrednictwem budżetu skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej u.p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 u.p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 u.p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Odnośnie stosowania art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Sąd zauważa, że przepis ten mówi o udzielaniu z budżetu państwa dotacji celowych na dofinansowanie zadań własnych powiatu z zakresu innych zadań określonych w odrębnych przepisach, na zasadach w nich określonych. Zdaniem Sądu Programu Działań Osłonowych i Restrukturyzacji w Ochronie Zdrowia nie można utożsamiać z odrębnymi przepisami, o których mowa w ww. artykule. Ponadto, z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. w sprawie zwiększenia budżetu Wojewody [...] na rok 2001 wynika wprost, że podstawą prawną udzielenia dotacji był art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2001 r. o wykonywaniu budżetu państwa w roku 2001 r. oraz o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001 r. (Dz.U. Nr nr 55 poz. 574). Na podstawie ww. przepisu jednostki samorządu terytorialnego mogły otrzymywać dotacje celowe na dofinansowanie bieżących zadań własnych związanych z programem działań osłonowych i restrukturyzacji w ochronie zdrowia. Wobec powyższego zgodnie z art. 44 ust. 4 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001 Miasto C. zobowiązane było do dofinansowania realizowanych zadań inwestycyjnych w wysokości środków otrzymanych w ramach dotacji. Również w piśmie z dnia 23 października 2001 r. [...] Urząd Wojewódzki w K. wyraźnie wskazał, iż dotacja została udzielona w oparciu o decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r., która, jak już zostało wskazane powyżej, jako podstawę prawną powoływała art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2001 r. o wykonywaniu budżetu państwa w roku 2001 r. oraz o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001 r. Mając taki stan faktyczny i prawny, słusznie Minister Finansów stwierdził, że brak przekazania środków własnych skutkował zastosowaniem art. 44 ust. 6 powołanej ustawy, zgodnie z którym jednostka samorządu terytorialnego obowiązana była zwrócić dotację, przyznaną w danym roku, w części proporcjonalnej do poniesionych wydatków, w terminie nie później niż do końca roku następującego po roku, w którym otrzymała dotację, jeżeli nie przeznaczyła w danym roku na finansowanie dotowanej inwestycji środków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w pełnej kwocie, wymaganej na podstawie ust. 4 ww. przepisu. Ma również rację Minister Finansów twierdząc, że interpretacje, nie są powszechnie obowiązującymi aktami prawnymi. Konstytucyjny katalog źródeł prawa jest wymieniony w art. 87 Konstytucji i jest to katalog zamknięty. Organy administracji zaś, zarówno rządowej, jak i samorządowej, działają na podstawie przepisów prawa. Przedmiotowe pismo Ministra Zdrowia nie może stanowić podstawy prawnej do rezygnacji przez Wojewodę [...] z egzekwowania zwrotu dotacji od Miasta C. Decydujące znaczenie ma bowiem brzmienie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001. W tym miejscu Sąd, zauważa, iż taki stan faktyczny może stanowić ewentualnie podstawę do ubiegania się o umorzenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi lub umorzenie odsetek. Inicjatywa w tej kwestii leży po stronie Skarżącego, ponieważ postępowanie w sprawie umorzenia wszczyna się na wniosek strony. Nie można także zgodzić się ze Skarżącym, iż naruszono w niniejszej sprawie art. 75 § k.p.a., poprzez pominięcie w sprawie pisma Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2001 r. jako dowodu w sprawie. W myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Po pierwsze Sąd zauważa, iż pismo Ministra Zdrowia stanowi materiał dowodowy w sprawie, do którego Minister Finansów się doniósł wskazując, że nie może ono stanowić podstawy prawnej odstąpienia od żądania zwrotu dotacji, powołując podstawę prawną takiego twierdzenia. Odnośnie zarzutu dotyczącego przewlekłości postępowania administracyjnego, Sąd zauważa, iż pismem z dnia [...] stycznia 2004 r. Wojewoda [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz odsetek od ww. dotacji. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nakazał zwrot dotacji wraz z należnymi odsetkami na dzień wydania decyzji. Z powyższego zestawienia dat widać, iż pomiędzy wszczęciem postępowania administracyjnego a wydaniem decyzji minął miesiąc i 11 dni. Zatem Wojewoda zmieścił się w terminie dwóch miesięcy do załatwienia sprawy. Odnośnie przekroczenia terminu do rozpoznania odwołania przez Ministra Finansów Sąd zgadza się ze stroną Skarżącą, iż termin ten został przekroczony. Nie mniej jednak Minister Finansów nie określał odsetek na dzień wydania swojej decyzji a jedynie utrzymywał w mocy decyzję Wojewody, która w sposób prawidłowy określała wysokość odsetek na dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Zatem strona wpłacając odsetki dokona tej czynności przy uwzględnieniu art. 54 § l pkt 3 Ord. pod. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w 2004 r., odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od następnego dnia po upływie terminu do rozpatrzenia odwołania do dnia doręczenia stronie decyzji organu odwoławczego. Zgodnie z art. 139 § 3 załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. Do Ministerstwa Finansów odwołanie wpłynęło 13 kwietnia 2004 r. Natomiast decyzję Ministra Finansów doręczono Skarżącemu dopiero 30 lipca 2004 r., a więc z przekroczeniem ww. terminu. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.