II OSK 714/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Maria Rzążewska ( spr. ) Protokolant Magdalena Baduchowska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. SA w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 843/05 w sprawie ze skargi P. SA w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 grudnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołaniu na art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, oddalił skargę P. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2005r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2005 r. odrzucającą zgłoszenie przez P. SA. zanieczyszczenia ziemi na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. Ł. W uzasadnienia tego wyroku Sąd podzielił stanowisko organu administracji, że następstwo prawne skarżącej Spółki po "C" S.A. który w zgłoszeniu wskazano, jako sprawcę zanieczyszczenia, wyłącza stosowanie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Mając na względzie wykładnię systemową i celowościową, przywołując art. 86 Konstytucji RP oraz treść art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), Sąd I instancji wywiódł, że "inny podmiot", o jakim mowa w art. 12 ust. 1 ustawy nie może odnosić się do następcy prawnego podmiotu, który spowodował zanieczyszczenie. W ocenie sądu meriti sukcesja generalna wyłącza możliwość stosowania tego uregulowania, bowiem następca nie jest innym podmiotem w rozumieniu tego przepisu i wobec tego skarżący nie mógł w oparciu o ten przepis skutecznie zgłosić zanieczyszczenia ziemi. Sąd podzielił wypracowany w orzecznictwie na gruncie art. 465 § 3 kh pogląd, zgodnie z którym sukcesja uniwersalna, w tym przewidziana w art. 463 i następnych kh, wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. W wypadku bowiem zaistnienia następstwa prawnego o charakterze sukcesji generalnej, co ma miejsce w przypadku połączenia spółek na podstawie art. 463 kh, następuje przejęcie przez spółkę przejmującą ogółu praw i obowiązków, w tym również o charakterze publicznoprawnym. Sąd podzielił również stanowisko organu administracji, że zgłoszenie podlegało odrzuceniu ze względu na to, ze skarżąca Spółka nie wywiązała się w sposób należyty z powinności wynikających z art. 12 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym do zgłoszenia należy dołączyć wyniki badań, potwierdzających fakt zanieczyszczenia, a nadto opis okoliczności wskazujących, że sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. W ocenie Sądu zasadnie organy przyjęły, iż dokonane w przedmiotowej sprawie zgłoszenie nie spełniało wymogów art. 12 ust. 2 ustawy. Tym samym Sąd nie podzielił zawartego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 i 77 kpa. Skargę kasacyjną od tego wyroku, w powołaniu na art. 173 art. 174 ppsa, wniósł P. S.A. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez przyjęcie nieprawidłowej wykładni: - art. 12 ust. 1 polegającej na przyjęciu, że skarżąca Spółka nie była objęta obowiązkiem złożenia zgłoszenia na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy; - art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska polegającej na przyjęciu, że obowiązek wynikający z mocy prawa mógł być przejęty w drodze następstwa prawnego wynikającego z połączenia spółek, podczas gdy nabycie praw i obowiązków z zakresu prawa publicznego płynących z samego prawa następuje w sposób pierwotny; - art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska polegającej na przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania w stosunku do skarżącej spółki, a zatem dąży ona do zwolnienia się ze swych zobowiązań. Wnosząca skargę kasacyjną domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że następstwo prawne nie ma znaczenia dla możliwości zastosowania art.12 ust.1 ustawy i skarżący mógł skutecznie wykazać, że zanieczyszczenia gruntu dokonał inny podmiot tj "C" SA i w ten sposób uwolnić się od odpowiedzialności za zanieczyszczenie ziemi. Za takim stanowiskiem w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przemawia literalne brzmienie tego przepisu. Uregulowanie to umożliwia skorzystanie z uwolnienia się od odpowiedzialności za zanieczyszczenie ziemi wszystkim władającym w dniu wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska nie wyłączając z tego grona następców prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Całkowicie chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 82. ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska i art. 362 ust.1 pkt 2 i 5 ustawy -Prawo ochrony środowiska bowiem w rozpoznanej sprawie przepisy te nie były stosowane przez Sąd I instancji. Treść tych przepisów pozostawała też bez wpływu na dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 12 ust.1 ustawy, który był postawą wydania kontrolowanej decyzji. Zgodzić się należy z prezentowanym w skardze kasacyjnej stanowiskiem, że z treści art. 12 ustawy nie wynika wprost sukcesja obowiązków obciążających poprzednika władającego i istotnie literalne brzmienie tego przepisu mogłoby prowadzić do konstatacji, że "innym podmiotem" o jakim mowa w tym przepisie może być każdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenia ziemi, w tym poprzednik prawny władającego ziemią. Jednak uregulowania tego nie można odrywać od całokształtu przepisów statuujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, w tym pomijać, że jest to przepis przejściowy. Ustawa -Prawo ochrony środowiska, odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska), jednostki organizacyjne prowadzące działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego, w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia. W ujęciu ustawy - Prawo ochrony środowiska odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy- Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art.102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej wykonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze sprawcą (art. 102 ust. 2 i 3). Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania. Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego. W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane w płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych Uregulowanie objęte art. 12 ustawy, którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu skarga kasacyjna, przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. w dniu 1 stycznia 2001 r. zgłoszenie właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie niniejszej ustawy z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004r. Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, iż dotyczy on przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego, o jakim mowa w tym uregulowaniu, innym podmiotem, z czego wypływa wniosek, że delict powodujący zanieczyszczenie musi zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu tego unormowania poprzednika prawnego władającego. Podkreślenia wymaga, że przepis ten o charakterze międzyczasowym stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie, na równi z przewidzianą w art. 102 ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis, o czym była mowa wyżej, wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu. Przyjąć w związku z tym należy, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 ustawy odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego. Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem Sądu I instancji, że następca prawny nie jest "innym podmiotem", o jakim mowa w art.12 ustawy i wobec tego skarżący nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny. Nie jest też w konsekwencji uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. również i z tego powodu, że oddalenie skargi nastąpiło nie tylko z tej przyczyny, że Sąd ocenił, iż skarżący nie jest "innym podmiotem" w rozumieniu art. 12 ustawy, ale również dlatego, że Sąd uznał za prawidłowe ustalenie organu administracji, że strona przedłożonymi dokumentami nie wykazała, że zanieczyszczenie zostało spowodowane przed przejęciem przez nią władania. Uznając zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię za nieuzasadniony i przy braku przesłanek stosowania art.183ppsa, na podstawie art.184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.