II SA/Gl 463/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik, WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek, po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H.N., A.J., L.R.-J. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargi Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie zainicjowane przez H.N. w sprawie pozwolenia na budowę budynku biurowego z częścią mieszkalną na działce nr [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu decyzji tej wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 października 2003 r. sygn. akt 3419/01 uchylił decyzję Prezydenta K. z dnia [...]r. Nr [...] udzielającej H.N. pozwolenia na budowę budynku biurowego z częścią mieszkalną na działce nr [...] przy ul. [...] w K. Przeprowadzona w dniu [...]r. kontrola wykazała, że przedmiotowy budynek wykonany jest w stanie surowym zamkniętym oraz częściowo wykończony. W tym stanie prawnym i faktycznym organ pierwszej instancji uznał, że udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe. Odwołanie od tej decyzji wniósł H.N., w imieniu którego stosowne pismo złożył adwokat L.C. W odwołaniu tym wskazano, że podnoszona bezprzedmiotowość postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie występuje, ponieważ w dalszym ciągu nierozstrzygnięta jest kwestia prac wymagających dokończenia i zdaniem odwołującego się organ administracji winien podjąć w tym zakresie rozstrzygnięcie merytoryczne a nie ograniczać się do umorzenia postępowania. Odwołanie od tej decyzji wniósł także radca prawny A.R. działający w imieniu A.J. i L.R.-J. W odwołaniu tym zarzucono decyzji organu pierwszej instancji naruszenie postanowień art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne jego zastosowanie w tej sprawie, jak również nie wykazanie w czym przejawia się bezprzedmiotowość postępowania. Nadto wskazano, że postępowanie wyjaśniające w sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób właściwy, wyjaśniający wszystkie wątpliwości, zwłaszcza w zakresie stanu zaawansowania robót budowlanych. Dodatkowo zaakcentowano uchybienia w pozwoleniu na budowę, które zostały dostrzeżone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko przyjęte przez organ pierwszej instancji i uznał, że sprawa dotycząca pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku jest bezprzedmiotowa. Nadto organ ten wskazał, że z uwagi na poziom zaawansowania prac przy tym budynku, organem właściwym do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego jest organ nadzoru budowlanego, którym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Z tego też powodu wskazał, że podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ architektoniczno-budowlany stanowiłoby rażące naruszenie prawa i stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję w imieniu H.N. wniósł adwokat L.C. W skardze tej zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne jego zastosowanie. Skarżący po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, stwierdza w myśl przywołanego przepisu organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie to jest bezprzedmiotowe, a przez bezprzedmiotowość postępowania należy rozumieć brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź też brak podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Natomiast zdaniem skarżącego w rozpatrywanej sprawie bezprzedmiotowość nie występuje, ponieważ istnieje problem dokończenia rozpoczętej budowy, która jest w znacznym stopniu zaawansowana. Nadto skarżący akcentuje, że przeniesienie sprawy do organu nadzoru budowlanego skutkuje koniecznością legalizacji dotychczas wykonanych prac, a przecież prace te wykonane zostały w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę i nie były prowadzone w ramach samowoli budowlanej. Drugą skargę na wskazaną powyżej decyzję Wojewody Ś. wniósł adwokat P.K. działający w imieniu A.J. i L.R. J. W skardze tej zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 11, art. 105 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach skargi wskazano, że organy administracji podejmując rozstrzygnięcie nie podjęły wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nie doprecyzowały stanu zaawansowania robót budowlanych, a ograniczyły się do stwierdzenia "znaczny stopień zaawansowania robót budowlanych". Nadto zarzucono decyzji organu odwoławczego brak przekonywającego oraz zgodnego z przepisami prawa uzasadnienia. W odpowiedzi na skargi Wojewoda Ś. wniósł o ich oddalenie i przywołał analogiczną argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt II SA/Gl 461/04 odrzucił skargę A.J. i L.R.J. jako spóźnioną. W następstwie wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 września 2004 r. sygn. akt II OSK 2/05 uchylił zaskarżone postanowienie i uznał, że skarga została wniesiona w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zarządzeniem z dnia 18 listopada 2005 r. zarządził połączenie obu skarg do wspólnego rozpatrywania pod sygn. akt II SA/Gl 463/04. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), nie wykazała by zaskarżona decyzja nie odpowiadała wymogom prawa, a tylko w takim przypadku Sąd obowiązany jest skargę uwzględnić. W pierwszej kolejności przyjdzie przedstawić stan prawny w zakresie objętym przedmiotowym postępowaniem. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei stosownie do postanowień art. 48 ust. 1 tej ustawy właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże do rozpatrywanej sprawy kluczową rolę odgrywają postanowienia art. 51 Prawa budowlanego, ponieważ zgodnie z art. 51 ust. 7 przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Natomiast w przepisie tym stanowi się, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych m.in. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Następnie przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust.1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 4 tej ustawy po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przywołany stan prawny oznacza, że w przypadku realizacji inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę, mające status decyzji ostatecznej, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, nie wydaje się nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz następuje zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, a jeżeli inwestycja została zakończona, wówczas decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W obu przypadkach występuje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Postępowanie w tym zakresie prowadzi organ nadzoru budowlanego. Przeniesienie powyższej analizy stanu normatywnego na grunt rozpatrywanej sprawy pozwala uznać, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego było prawidłowe, jak również przywołane w nim uzasadnienie. Przyjdzie podzielić argumentację organu pierwszej instancji i Wojewody Ś., którzy stwierdziwszy fakt wykonania budynku w stanie zerowym, a zatem rozpoczęcie już realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego w oparciu o posiadane pozwolenie na budowę uznały, że inwestor będzie mógł dalej kontynuować rozpoczęte roboty budowlane nie w oparciu o pozwolenie na budowę lecz na podstawie rozstrzygnięcia podjętego w oparciu o postanowienia art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W tej sytuacji umorzenie postępowania w zakresie pozwolenia na budowę miało umocowanie w przepisach prawa, ponieważ takie pozwolenie w rozpatrywanej sprawie nie będzie już wydawane, gdyż nie można wydać decyzji o pozwoleniu na budowę w stosunku do inwestycji już zrealizowanej, a tym samym wyczerpana została przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przewidziana treścią art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesione w skardze H.N. zarzuty naruszenia art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują umocowania w świetle przedstawionego powyżej stanu prawnego jak również dokonanej jego analizy. Przyjdzie zgodzić się ze skarżącym, że w następstwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2003 r. organem właściwym do dalszego prowadzenia postępowania jest organ nadzoru budowlanego, który dokona oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami prawa, jak również określi dalszy zakres wymaganych prac i w tym zakresie wyda rozstrzygnięcie dotyczące projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Zarzuty sformułowane w skardze A.J. i L.R.J. także nie mogły odnieść skutku. Zarzuty te odnoszą się do trzech grup problemów procesowych. Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia postanowień art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego polegający na nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy a mających wpływ na jej wynik, zwłaszcza w zakresie zaawansowania robót budowlanych. Przyjdzie zauważyć, że znajdujący się w aktach sprawy protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...]r. stanowi wystarczającą podstawę do podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia. W protokole tym wskazuje się na stopień zaawansowania prac budowlanych i określa się je na stan zerowy zamknięty, otóż należy zauważyć, że wykonanie jakichkolwiek prac w oparciu o pozwolenie na budowę mające status decyzji ostatecznej, skutkować będzie umorzeniem postępowania w zakresie pozwolenia na budowę, ponieważ dla dalszego prowadzenia postępowania właściwy staje się już organ nadzoru budowlanego. Drugi zarzut sprowadza się do naruszenia, mocą zaskarżonej decyzji, postanowień art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Motywy przemawiające za nieuwzględnieniem tego zarzutu zostały przedstawione już powyżej, zatem nie zachodzi konieczność ich ponownego powielania. Trzeci zarzut dotyczy wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a w szczególności nie wykazania przyczyn umorzenia postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu argumentacja organów administracji jest trafna co do istot, a występująca lakoniczność uzasadnienia nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi, gdyż zasadnicze motywy rozstrzygnięcia zostały przedstawione, a organ odwoławczy wskazał na skutki prawne w przypadku podjęcia przez niego decyzji merytorycznej w sprawie. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić. SW